十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革进行了全面、整体、系统的改革部署。改革方案既牵涉土地权利制度安排，也牵涉到土地市场形成与发展以及征地制度改革，尤其牵涉到城市化进程中最关键的利益问题——即土地增值收益在利益相关者之间的公平分配，这一改革将对我国发展模式转型和基本实现现代化产生举足轻重的影响。
土地制度改革与全局改革的关系
土地是牵扯利益相关者最多的一个载体，生活在社会中的每个人或直接或间接与其产生联系。我国当前处于土地问题最为复杂、繁难的特殊时期，既牵扯到传统农业社会的土地问题，也牵扯到城镇化进程中的土地问题。土地问题解决得好，大量利益分配及收入分配不公问题均可以在一定程度上解决。土地治理体系和治理能力现代化，在一定程度上决定国家治理体系和治理能力现代化。
转变土地资源配置方式是市场在资源配置中起决定性作用的重要组成部分。把“建立城乡统一的建设用地市场”作为“建设统一开放、竞争有序的市场体系”的重要组成部分，凸显深化土地市场化改革的重要性。我国土地问题面临的最大问题是政府主导土地资源的配置。比如，农地转用时，政府一律实行征地，地征过来后，政府成为土地独家支配者，把土地供给工业、城市使用。还有很大比重土地仍然采取划拨供地。政府主导土地资源配置，已经带来一系列问题。比如土地资源利用效率低下，土地利用结构扭曲，土地市场扭曲导致房地产市场扭曲和经济结构扭曲。土地资源配置方式由政府主导转向市场主导，有利于土地利用效率提高，有利于经济结构调整，有利于发展方式转变。在土地领域处理好政府与市场关系，决定着十八届三中全会提出的市场起决定性作用的主线能否实现。
中央明确要求健全城乡发展一体化的体制机制，在体制机制上让生产要素在城乡之间合理流动。要实现生产要素在城乡之间的合理流动和平等交换，关键在于土地制度。我国目前这套土地制度导致城市化进程就是土地国有化和农民失去土地。如果不改变城乡二元土地制度，城乡一体化的最终结果只会是城市吃掉农村；城市发达，农村凋敝。
“建立城乡统一的建设用地市场”是土地制度改革的核心
第一，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国现行法律规定的集体建设用地包括三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地；集体公共设施和公益事业建设用地；农民宅基地。按照既有法律规定，第一类显然属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”；第二类显然不属于 “集体经营性建设用地”；第三类需要讨论。按照《土地管理法》的规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅，面积标准由各省、自治区、直辖市确定。农村村民住房出卖后，再申请宅基地的，不予批准。按照《物权法》规定，宅基地属于用益物权，按照一般意义的用益物权，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”而对宅基地用益物权的规定则为：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”与一般意义的用益物权比，宅基地作为用益物权少了“收益权”一项。也就是说，按照现行法律规定，目前对宅基地的赋权主要是居住权，不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。
首次将同地同权理念写进党的最高文件。我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权。允许农村集体经营性建设用地与国有土地一样平等进入市场，我认为，应包含以下几层含义：（1）同地同权。即，集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股，打破了集体建设用地不得出租的坚冰。（2）同等入市。即集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易，改变目前国有建设用地独家在平台上交易，集体建设用地在灰市上非规范交易的格局。（3）供求决定价格。集体经营性建设用地进入市场，将改变目前由政府独家出让决定供应、导致价格扭曲的局面，多个集体经济组织以集体经营性建设用地主体入市，真正形成由供求决定价格的机制，促进土地市场健康发展。
必须符合规划和用途管制。在集体经营性建设用地入市上是有严格限定的。第一个限定是，并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了集体经营性用地一个口子；第二个限定是，即便是集体经营性用地，也必须服从规划和用途管制。
现实中，集体建设用地已大量入市，且大大超过了现行法律对集体经营性用地的界定。表现在：一是目前珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已有非常大比例的存量集体建设用地发展工业和产业，这里既有目前法律规定的集体经营性用地，也有集体公益性和公共事业用地，也有大量的农民宅基地。二是目前进入市场的集体建设用地都处于灰色状态，村组织租赁给企业的集体建设用地，大多是双方私下签订的土地租赁合同，一旦发生纠纷，法院按无效合同处理，导致两败俱伤。三是城乡结合部地区，在城镇规划区内，存在大量的从事经营的集体建设用地，与城市土地属于国有的法律相悖。如何贯彻《决定》精神，以改革的勇气，按照问题导向，解决存量的、处于经营性状态的集体建设用地，是下一步实施中要解决的紧迫问题。
第二，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
一是缩小征地范围。将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生。但是，由于公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。我们建议，与其议而不决，不如跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。
二是规范征地程序。就是完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。
三是建立合理、规范、多元的保障机制。所谓合理，是在坚持用途管制原则下，按照区位条件，对被征地实行市场化补偿；所谓规范，是在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，按照法律规定进行征收，以免一些地段和区域的征地补偿被抬得很高，以及让老实人吃亏现象；所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅按货币安置把被征地农民“一脚踢”，要切实解决失地农民长久生计保障问题，实质性制度安排是，保障被征地农民部分土地发展权，即在征收农民土地时，给被征地农民保留一部分土地，纳入城市规划，在不改变集体所有性质下，参与非农建设。
第三，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。基础设施、政府用地、市政设施用地等的非市场配置，造成大广场、大马路、豪华办公楼等，基础设施超前建设，也出现大量以公共利益目的配置出去的土地被经营性使用，造成土地收益被不公平占有。为了提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必须扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。我们建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。
第四，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。我国现行土地制度安排下，虽然政府垄断土地一级市场，但是，国有建设用地在出让给用地者后，土地租赁、转让、抵押等二级市场不仅没有发展，反而不断弱化，形成国有土地出让后，土地增值收益谁占有、谁收益的局面。建议有关部门应出台有关规定，让存量国有建设用地进入公开市场交易，完善交易规则、制定收益分配原则和相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。
第五，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。过去20多年来，为了快速推进工业化，大量稀缺土地以低价供应给工业用地，造成工业用地占比过高，居住和服务业用地占比过低，城市宜居空间被挤占，扭曲房地产市场，抑制服务业发展。下一轮发展中，要使工业化与城镇化关系更加匹配，必须优化用地结构。核心是改变目前工业用地配置方式和价格形成机制，使工业用地价格真正由市场决定，促进工业用地与居住用地的比价合理化。
第六，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这是增加农民财产收益的非常重要的内容。必须改变目前土地增值收益的分配第一道被政府出让时获得、未来增值部分谁占谁得、农民在土地增值收益分配中无份的状况，提高农民在土地增值收益中的分配份额。在解决土地利益的合理、公平分配问题时，应遵从增值收益产生原理。土地增值收益是由多个因素产生的，既有规划与用途管制，也有基础设施投资，有城市化过程中产业人口集聚，当然也包含土地所有权益。土地增值收益的公平分配应综合考虑这几个主要因素，在此基础上，形成公平合理分配比例。
土地制度改革策略
第一，按照中央统一部署，积极稳妥推进。土地管理制度改革的推进，既要积极有为，又要慎重稳妥。
一方面，必须积极推进和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度的弊端，我国土地外延扩张的惯性，制约经济发展方式转变，部分土地的非市场配置和价格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不经济利用，土地利用结构不合理，一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险；土地利益分配存在不公及土地纠纷引发社会问题。在推进和实施中，必须积极有为，以问题为导向，解决土地领域存在的深层次矛盾与问题，减少经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。
另一方面，土地管理制度改革必须慎重稳妥推进。土地管理制度是我国最基础的政治经济制度，是中国特色社会主义制度的基本构成；土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中，必须评估土地制度安排变革对全局运行及其风险产生的可能影响；我国当前面临的土地问题十分复杂，牵涉到的利益相关者太多；我国在土地管理制度改革中面临的理论准备相当不足，改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。
在土地制度改革推进中，必须在中央统一部署下，按照正确、准确、有序、协调推进改革的要求，进行周密周全的制度和政策设计，搞好统筹谋划和总体安排。
第二，解决好现实、政策与法律之间的衔接问题。十八届三中全会形成的土地制度改革方案，是对近些年来土地累积问题及底层各种变革尝试的积极回应。接下来的更繁重的工作是，必须启动相关法律的修改，否则，土地政策改革的效力将递减。一是《宪法》如何对待城市土地国有、农村土地集体所有的二元所有制结构，如果继续保留这种所有权设置，集体经营性建设用地与国有土地就很难同地同权、同等入市。二是修改《土地管理法》。允许农村集体经营性用地与国有土地同地同权，平等入市；建立合理、规范、多元保障机制，赋予被征地农民部分土地发展权，等等。只有这些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以实施，并取得良好的制度效果。
第三，充分发挥试验在形成改革方案中的作用。近年来，中央、有关部委及部分地方政府都在土地制度改革方面进行了广泛的试验。建议中央组织相关领域的专家，对各项改革试验进行认真总结。对于已经成熟的改革试验方案，上升为国家政策，在全国推行。另外，鉴于土地制度改革争议大，牵涉利益主体多，中央在部署下一阶段土地制度改革实施时，可考虑明确一揽子改革试验方案，包括存量集体建设用地如何进入市场；宅基地用益物权实现形式；土地集体所有权、承包权与经营权分离；土地交易市场规则；土地增值收益合理分配；土地财产税等等。
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