莫纪宏：依法治国根本目标是建立法治秩序

党的十一届三中全会以来，我国的法制建设从理论到实践都有了飞速的发展，取得了令人可喜的成绩和成就。在法制建设的指导思想上先后经过了几次历史性的跨越。

党的十一届三中全会首次提出社会主义法制建设十六字方针“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，开创了我国法制建设的一个新时代。经过十几年法律实践的不断丰富和发展，1997年党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入报告，成为指导我国法制建设的行动纲领，并在1999年写入了宪法，成为指导国家法制建设的总原则。党的十八大又一次实现了法制建设理论和政策的飞跃，提出了新的十六字方针“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又明确提出“建设法治中国”的要求，可以说，我国的法制建设在宏观的理论布局和具体的制度实践层面都进入了系统化、规范化、有序化的历史发展新阶段。

当下的问题是，“法治中国”怎么建设？有没有一些具体的实践指标来准确地反映法治中国建设的成就？这个问题尽管理论界和法律实务界从立法、执法、司法、法律监督等角度都提出过各种各样具体的指标，但是，从“法治中国”赖以存在的“法治”精神的具体要求来看，所谓的依法治国以及法治中国建设，最后在法治实践中都要体现为“法治”秩序。也就是说，各种关于法治建设的指导思想、政策原则、原则规范，说千遍、道万句，最后要落实到一些带有“客观性”的社会事实上，其中，根据法治的价值要求建立起来的符合法治的社会秩序，是最重要的法治成就。如果贯彻落实依法治国基本方略、推进法治中国建设，最后没有落实到实际生活中每一个人都看得到、摸得着的“法治秩序”，那么，就很难说法治中国的建设就是成功的。

所谓法治秩序，就是符合法治价值要求的社会秩序。这种秩序既有客观性，又有主观性。客观性表现在国家机关相互关系、国家机关与公民相互关系与公民相互之间的关系有条不紊、次序井然，凡事都有章法、规矩，办事有程序，任何人都可以基于制度设计对自己的行为后果作出准确的预判，没有明显的冲突和矛盾等等。主观性是指任何秩序都有一定的张力，是有序与无序之间的一种相对平衡，需要一定的主观评价才能有效维护。具体到“法治秩序”，什么样的秩序才符合法治价值的要求呢？这个问题其实很简单，也容易识别，具有很强的客观性。

从国家法治建设总体思路和指导思想来看，目标明确、手段具体、任务清晰、要求简约，各种指导思想和原则之间相互关联，从上到下具有非常强的逻辑关联性，在对人们的行为要求上基本规范之间价值一致，没有明显的矛盾和冲突，理论上自圆其说，观点上适中可行。从国家立法角度来看，宪法作为国家的根本法要具有最高效力，其他法律法规要依据宪法制定，其内容不得与宪法相抵触；法律法规相互之间要协调一致，不能彼此矛盾打架；违宪的法律法规应当无效，不得继续实施；违宪行为要有专门的纠正机制。立法上的“法治秩序”体现在哪儿呢？客观上看，不在于立了多少部法，关键是已经制定的法律法规之间是否一致、协调，立的法有没有用、能不能用，如果各种法律法规之间相互矛盾和冲突，这种状况不能称之为“法治秩序”。从执法角度来看，如果法出多门，政出多门，执法处于混乱状态，即便是法律制定得再好，执法机关再有依法行政、依法办事的决心和能力，也不可能形成一个稳定和可持续的“法治秩序”。从司法角度来看，法院审判案件随意适用法律法规判案，相互矛盾的法律依据之间缺少国家立法机关的统一解释，公、检、法三家单位最高机关对法律实施作出各自的解释和确定本系统的执行标准，这样的司法活动结果是可以预见的，同案不同判，老百姓不服，司法机关相互之间扯皮打架，无法形成一个自上到下的权威可靠的司法审判秩序，老百姓“信访不信法”。这种司法审判状况，无论采取何种改革措施，不解决一个如何建立司法中的“法治秩序”问题，结果只能是缘木求鱼。至于说法学教育、宣传领域同样也存在类似的“法治秩序”。如果一些教育机构脱离实际，那么，受教育者得到的必然是混乱的法律知识和法治理念，合格的法律人才队伍也很难有效建立起来等等。

总之，中国当下法治建设的核心问题还是要关注“法治秩序”，强化理念、采取措施，上手段、改制度等等，必须要有一个清晰的理念，就是贯彻落实依法治国基本方略、推进法治中国建设，最终要落实到“法治秩序”上。加大对法治的成本投入，建立多少机构、配备多少人员、增加多少财力、减少多少阻力等等，这些都不是法治价值本身所要追求的。法治要追求的是法治价值所蕴含的法律要有权威、法律制度要有统一性这样最为简单的法治秩序要求。如果我们不去关注“法治秩序”，只重视手段建设，即便我们投入再多的人财物，也很难改变法治失序的局面。所以，对法治建设的正本清源，关键是应当将建立符合法治价值要求的“法治秩序”作为当下和今后一段时间贯彻落实依法治国基本方略、推进法治中国建设各项工作的重点和中心任务。