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《改革热点面对面》⑧:用制度保证天蓝地绿水净

——谈生态文明制度建设

2014年09月01日08:03   来源:人民网-人民日报

原标题:用制度保证天蓝地绿水净(《改革热点面对面》⑧)

  2014年4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》修订草案,并将于2015年1月1日起施行。这部被称为“史上最严”的环保法,从环境规划、环境标准、环境监测、生态补偿、排污许可、处罚问责等方面,对环保的基本制度作了规定。这是我国环境立法史上的又一座里程碑,是加强生态文明制度建设的重要成果。生态环境是人类的生存之本、发展之基。向环境污染宣战,打赢环保攻坚战,必须深化生态文明体制改革,建立系统完整的生态文明制度体系,用最严密的法律、最严格的制度护航“美丽中国”。

  一 生态文明重在建制

  面对日益突出的环境问题,很多人发出疑问:近年来全社会对环境保护不可谓不重视、投入不可谓不大,为何环境质量不仅没有好转,还在进一步恶化?到底是什么原因导致的?

  客观上讲,我国正处于工业化中期,发展方式粗放,经济结构不合理,高污染、高能耗、资源型企业占很大比重,不可避免会造成对环境的污染和破坏。但不可否认,目前的环境问题有不少是人为造成的,其中改革不到位,体制不完善、机制不健全,是深层次的制度原因。

  相关领域制度不健全。这些年来,我们在生态环境保护方面建立了一整套制度体系,仅环保法律法规就多达120余部,环境立法速度居各部门法之首。但有些领域依然存在制度空白、无法可依的情况,如土壤污染防治法、环境损害赔偿法、有毒化学物质污染防治法等至今未出台;有些领域虽然有制度,但明显滞后于环保实践,如1987年颁布实施的《中华人民共和国大气污染防治法》,自2000年修订后,已经14年没有改动过,对细颗粒物(PM2.5)防治、联防联控等内容没有涉及。

  晒政策

  近年来我国修订的有关环境保护的法律

  1.2008年2月28日,修订通过《中华人民共和国水污染防治法》。

  2.2010年12月25日,修订通过《中华人民共和国水土保持法》。

  3.2013年6月29日,修订通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。

  4.2013年12月28日,修订通过《中华人民共和国海洋环境保护法》。

  5.2014年4月24日,修订通过《中华人民共和国环境保护法》。

  制度衔接不到位。环境污染治理是一个系统完整的过程,必须控源头、管过程、重惩处,形成环环相扣、严丝合缝的制度体系。但是,过去我们在制度设计上缺乏整体思维,往往“头疼医头、脚疼医脚”、“按下葫芦浮起瓢”,制度碎片化现象突出,各种规章制度之间缺乏衔接、协调和配合,存在制度盲区。

  制度执行不力。在现行体制下,基层环保部门从属于地方政府,不能挺直腰杆独立执法,环境监管难以到位。比如,一些地方为了发展经济,要引进高耗能、高污染项目,环保部门迫于当地政府的压力,不得不放行,致使环境影响评价形同虚设。同时,环保部门监管能力不足,与其被赋予的职能和担负的任务严重不相匹配,心有余而力不足,导致制度执行打了折扣。

  这些制度上的问题,是长期积累的结果,成为环境治理的“拦路虎”,只有通过改革才能从根本上加以解决。党的十八届三中全会明确提出,深化生态文明体制改革,加强生态文明制度建设。我们要按照全会部署,建立起源头严防的制度、过程严管的制度、后果严惩的制度,为确保天蓝、地绿、水净,构筑起坚不可摧的制度屏障。

  二 怎么做到源头严防

  俗话说:“扬汤止沸不如釜底抽薪。”很显然,环境污染治理到一定阶段,如果我们只盯着解决已经出现的污染问题,不从源头抓起,可能一时见效,但往往是防不胜防,治而复生。所以,防治环境污染,必须从源头上抓起,最大限度地减少污染物的产生。

  目前,我国在源头防范上,已经建立了一些制度。比如,2010年12月,国务院颁布实施了《全国主体功能区规划》,对生态脆弱、环境容量小的地区作出了限制开发和禁止开发的要求。又如,《中华人民共和国环境保护法》早就明确规定:“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”这对于加强污染防治设施的建设、减少新污染和破坏起到积极作用。

  但在实践中,源头防控制度仍然存在许多缺陷,制度的约束力没有充分发挥。下一步,应在健全现有制度的基础上,加大创新力度,着眼源头防控上的突出矛盾和问题,有针对性地查漏补缺,构建严密坚固的“防污堤”。当前,最重要的任务就是要把好三道关口。

  把住规划关。保护环境,规划先行。国家、城市的空间需要按照用途统筹设计,就如同一个家,需要分出客厅、卧室、厨房、卫生间和储藏室等,让不同的区域承载不同的功能,在经济发展的同时划定并严守生态红线。坚定不移实施主体功能区制度,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区,严守生态环境保护的底线,下决心退出一部分人口和产业,降低经济活动强度,有序实现耕地、河湖休养生息。目前,相关部门正在研究编制关于构建国家生态红线的指导意见,抓紧推进试点城市环境总体规划编制。各地要根据主体功能定位,科学编制各自的空间规划,明确开发管制界限,推动本地经济发展与环境保护相协调。

  把住准入关。环境影响评价,是预防污染源出现的“控制阀”。应进一步深化环评制度改革,严格项目环评,从严控制高耗能、高污染、资源性项目,以及低水平重复建设和产能过剩建设项目,避免“带病”项目上马;大力推进战略环评,加强流域、水利水电等领域的规划环评,推广应用环渤海沿海地区、海峡西岸经济区等五大区域战略环评成果。尽快发布《建设项目环境影响后评价办法》,研究修订《建设项目环境保护管理条例》,加强事中事后监管。

  把住排放总量关。一个国家、一个地区的环境容纳污染物是有限度的,一旦突破就会带来严重后果。必须健全并严格执行污染物排放总量控制制度,使污染物排放总量始终控制在环境可承载范围内。“十二五”期间,我国明确了二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、化学需氧量(COD)、氨氮(NH3—N)4项主要污染物的总量减排目标,从目前看完成预期任务压力还很大。必须严格落实减排目标责任制,确保完成任务不打折扣。进一步完善污染物排放许可制度,实行企事业单位污染物排放总量控制,制定具体明确的实施办法,规范污染物排放许可行为,禁止无证排污和超标准、超总量排污。加快出台排污权有偿使用交易试点工作指导意见,建立国家排污权交易中心。

  问与答

  问:什么是主体功能区?

  答:主体功能区,是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

  三 怎么做到过程严管

  众所周知,在日常生产生活中,随时随地都可能产生污染物,破坏人们赖以生存的美丽家园。因此,必须建立生态环境保护过程监管体系,盯紧、盯死可能产生污染的环节,坚决杜绝违法排污行为。

  从国外看,强化过程监管的制度制约,是一些国家在环境治理中的普遍做法。以美国为例,针对大气污染治理,1970年、1999年先后颁布《清洁空气法》、《区域灰霾控制规定》,明确州与州之间、州内部的郡(市)之间都要加强空气质量监测预警,完善地区间协调和合作机制,建立起覆盖全美的立体式、全方位的监管网络,为有效防治大气污染发挥了至关重要的作用。

  从我国情况看,长期以来,污染防治以属地管理为主,强调地方政府的责任,但在实践中条块分割的弊端日益显现,地方保护主义倾向突出。加之污染物具有流动性和复杂性,不是“木头人”,不会呆在原地不动,而是“随风飘流”、“随波逐流”,从而容易造成“东家污染,西家埋单”的情况,久而久之就会导致责任不清、监管缺位,治理效果不尽如人意。

  生态系统的整体性,决定了污染防治不能各自为战,“各家自扫门前雪”。应打破区域界限,从监测预警、污染治理、生态补偿等方面建立区域间联动协调机制,实现过程监管的“无缝衔接”。

  完善监测预警体系。监测是环境监管的“千里眼、顺风耳”。监测准,才能做到“心中有数”,对污染防治有的放矢、对症下药。必须集中力量加强先进环境监测预警体系建设,完善环境监测网络,强化监测站标准化建设,扩大监测范围。目前,我国已经建立国家、省、市、县四级环境监测机构,对主要污染物实现了分级分层的全方位监测,全国74个城市建成了496个空气质量监测点位,2014年还将在全国116个城市新建440余个监测点位。

  落实谁污染谁付费。在生态环境保护和治理过程中,谁污染、谁付费,天经地义;谁受益、谁补偿,理所应当。企业作为环境治理第一责任主体,应该加大投入,完善治污设施建设,加强生产全过程的环境治理,尽量减少对环境的污染和损害。地方政府要对环境质量负总责,严格落实地方政府环境目标责任制,在环境治理上花大钱、出实招,还百姓一片蓝天碧水。同时,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。

  建立联防联控机制。就是要打破“一亩三分地”的思维定式,跨地区、跨领域联合作战,建立陆海统筹的污染防治区域联动机制。在大气污染防治方面,京津冀、长三角、珠三角等重点区域,已建立联防联控协作机制。其他地方也要结合地理特征、经济社会发展水平、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律,加快建立健全区域协作机制。在水污染防治方面,促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接,以流域为控制单元,建立流域环境综合管理模式。

  微评

  环境警钟日日惊心,生态保护时不我待。治理污染不能等风靠雨,而要主动作为。

  雾霾“大兵压境”,人人都是受害者;消除“十面霾伏”,人人都是主力军。

  环境保护既不能走“先污染后治理”的老路,也不能走“守着青山绿水苦熬”的穷路,而要走“青山绿水金银寨”的可持续发展新路。

  只有用法律和制度才能捆住“权力”和“利益”的双手,让它们对环境少些干预和破坏,多些保护和建设。

  四 怎么做到后果严惩

  2014年6月12日,最高人民检察院通报:从2013年6月至2014年5月,全国检察机关共批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人,起诉346件674人,相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人,起诉49件145人,办案数量大幅度提升。2014年7月3日,最高人民法院宣布设立环境资源审判庭。这些信息都透露出一个强烈的信号:我国正在不断加大对环境犯罪行为的打击和惩戒力度。

  重污整治,须施重拳。目前,我国环境污染事件频发,环境保护形势严峻,只有依法从重从严治理,才能真正起到警示和震慑作用,使环境监管部门发挥最大效能。反之,若对不法排污企业“打不疼”、“打不死”,法律的尊严、监管的权威就会丧失。应保持高压态势,用铁腕严厉打击破坏环境违法行为,对那些明知故犯的个人依法定罪,对屡教不改的企业罚到倾家荡产,从根本上扭转环境保护不力的局面。

  建立环境损害评估制度,做到处罚有据。鉴定评估是环境损害赔偿、处罚的前提。只有对污染损害进行科学鉴定,作出定量化的评估,才能使污染者付出应有的代价、受害者得到相应的赔偿。应贯彻落实《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》,制定环境污染损害鉴定评估技术规范,组建鉴定评估专业队伍,推进立法进程,到2020年基本形成覆盖全国的环境污染损害鉴定评估工作能力。

  声音

  周生贤:建立独立而统一的环境监管体系

  环境保护部部长周生贤认为,长期以来,由于职能交叉,造成执法主体和监测力量分散,环保领域多头执法问题突出。要健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,完善监管的法律授权,建立独立而统一的环境监管体系。

  加大惩治力度,让违法者付出沉重代价。“违法成本低,守法成本高”一直是环境治理领域广受诟病的现象。新修订的《中华人民共和国环境保护法》,增加了“按日计罚”制度,对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款,违反时间越久,罚款越多,而且对情节严重的环境违法行为适用行政拘留等处罚,为严格执法提供法律依据。必须加大环境执法力量的整合力度,强化环境执法权威,做到严格执法、敢于碰硬,对各类环境违法行为发现一起,查处一起,绝不手软。

  严格问责机制,使各级领导干部始终绷紧环境安全这根弦。治污先治官。将环境保护相关指标纳入地方各级党委政府考核评价体系,实行环境保护“一票否决”。建立生态环境损害责任终身追究制,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,无论升职、离职或者退休,必须一查到底。绝不能容忍把一个地方环境搞得一塌糊涂,然后拍拍屁股走人,官还照当的现象。对环保部门中失职渎职、不作为甚至充当“保护伞”的,应追究其责任;造成严重后果的,应撤职或者开除,其主要负责人应当引咎辞职。2013年,全国检察机关共查办涉及生态环境的渎职犯罪1196人;2014年1月至4月,查办了349人,今后还将进一步加大力度查办环境领域的职务犯罪。

  天蓝、地绿、水净,是亿万百姓热切向往的美丽中国梦。只要举国上下齐心协力,形成系统完整的生态文明制度体系,持之以恒地抓下去,我们的梦想一定会变为现实。

  晒政策

  新修订的《中华人民共和国环境保护法》有关规定解读

  1.按日计罚。企业事业单位和其他生产经营者违法排污,受到罚款处罚,被责令改正而拒不改正的,按照原处罚数额按日连续处罚。

  2.治安处罚。对“未批先建”拒不改正、未取得排污许可证拒不停排、通过暗管等方式违法排放等4种行为,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还引入了治安拘留处罚。

  3.连带责任。环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假、对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,应当与其他责任者承担连带责任。

  4.增加环保部门职权。对违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,环保部门可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

  5.健全问责机制。对违法实施行政许可、包庇环境违法行为等9种行为,对政府或部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或开除处分,其主要负责人应引咎辞职。

  深阅读

  1.《中华人民共和国环境保护法》,中央人民政府门户网站。

  2.《全国主体功能区规划》,中央人民政府门户网站。


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(责编:万鹏、谢磊)
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