一
古今中外，干部工作都为治国者所重视。我国有着丰富的治吏思想，自西汉以来就建有一套成熟的官员选拔、管理、监督制度。观之西方，15世纪马基雅维里在《君主论》中就对“干部”这一特殊群体做过分析，强调统治者要处理好与官员的关系。19世纪美国联邦党人直言，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”，对政府自身的管理就包括干部管理工作。
对干部工作的重视源自对人性的认识和判断。相对于普通群众而言，干部是社会精英，具有较高专业能力和较好的品行。但一个国家即使通过品行教育，也不能保证所有的干部都恪守高尚品行，也不能保证一个干部永远恪守高尚品行。因为干部的自利性和欲望是客观存在的。因此，必须重视干部的管理工作，通过有效的干部管理体制和法律制度约束干部的思想和行为。
干部工作之所以非常重要，还因为它事关政治合法性。干部特别是领导干部的来源、产生、使用等无不体现政治合法性要素。在现代民主社会，这个特征表现得越发明显。另外，干部管理事关政府财政，而政府财政则事关人民税负，归根结底，这仍然是政治合法性问题。如果不从合法性角度理解干部工作，不重视干部工作的合法性建构，轻则引发干部队伍内部的不稳定，重则引起人民的不满。在社会变革时期，为了应对各种困难和挑战，干部工作往往过分强调干部能力建设，而轻视了合法性建构，长此以往，会导致缺乏可靠的干部队伍，甚至在危急关头，干部队伍临阵倒戈，致使政权深陷合法性危机，此种事例并不鲜见。由此，任何政权欲建构其政治合法性，都应重视干部工作。二
当代中国，坚持中国共产党的领导是中国人民在长期革命和建设中形成的共识。党的领导是政治、组织和思想领导。党的组织领导的核心手段就是干部管理。干部管理是中国共产党对国家进行整合的一个重要手段，是党领导国家的强大杠杆。“党管干部”既是党的领导的体现方式，也是党的领导的实现途径。因此，干部工作事关党的战斗力和生命力，进而事关国家和社会全局。
改革开放以来，党的干部工作随社会情势的变化而与时俱进，取得了巨大成绩，为中国的改革开放和全面发展提供了有力的干部队伍保障。与此同时，在坚持党的领导这一思想的指导下，坚持党管干部原则，坚持正确用人导向，坚持党管人才原则，逐渐形成了一套比较成熟的做法和经验。但是，在社会转型时期，干部工作正面临着来自全球化的冲击和市场经济发展的巨大挑战。当前干部工作中存在的人民漠视、干部不满现象说明，干部管理工作存在一定问题，其根本原因就是没有认真对待合法性。
例如，当前的干部挂职实践，不论是“上挂”、“下挂”还是“平挂”，看起来符合干部工作创新精神，锻炼了干部队伍，提高了干部能力，但此种挂职实践由于缺乏法律合法性和民主合法性精神，也缺乏对干部群体内部公平正义的考量，脱离了人民的意愿，也游离于法律的规制之外，体现的是专制任意的精神。
又如，当前干部的培训力度在加大，各种形式的干部培训层出不穷，各级政府、各个部门在干部培训方面的财政支出在增加，但这些仍然是基于强调干部能力建设理念的举措，忽视了这些举措的合法性。 再如，当前干部工作的法律意识薄弱。一些干部的调动使用往往基于党委的意志，缺乏对国家民主程序和国家法律的尊重。数年前，中海油董事长卫留成赴海南上任事件，在香港引起轩然大波，究其原因就是组织部门没有充分考虑《公司法》的规定，法律意识淡薄。还需要指出的是，当前干部工作的创新举措频出，干部工作的创新本应是法律框架内的创新，但由于忽视了干部工作与国家法律或者人大机制的衔接，游离于法律体系之外，缺乏合法性。当前地方正在进行的干部工作改革，如从政府部门抽调干部到自然村担任村党支部书记、公开选拔干部和选派领导干部到基层挂职等，虽然出发点是好的，但由于缺乏法治意识，不重视工作中的程序建构，效果往往差强人意。
三
面对上述问题，解决的思路是遵循依法执政理念，进一步改革和完善党管干部的方式。在目前条件下，改善党的领导就要求党组织和党员干部、特别是领导干部依法执政。现代政治的一个特征是政党政治。在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。在民主政治和法治的条件下，政党参与政治活动，实现对国家的领导是按照法治的要求进行的。依法参与政治，依法实施对国家的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。依法执政对党的干部工作提出了新的要求。要坚持党管干部，但也一定要改革和完善党管干部的方式。
党的干部工作应明确目标和价值取向。在新的历史条件下，党的干部工作的目的在于，不仅使党有效管理干部，而且使党管理干部的方式赢得广大干部群众的认同，进而为党赢得执政的合法性。所以，党的干部工作的价值取向在于，通过合法、有效的干部工作机制，实现党的组织领导、合法律性与国家民主的有机统一，进而为实现党的领导、依法治国与人民民主的有机统一提供条件。为此，应以依法执政的思想来指导党的干部工作。党的十六大提出依法执政，党的十七大报告进一步指出，“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。党的干部工作的合法性是依法执政理念在党的干部工作方面的逻辑延伸。因此，党的干部工作应尊重国家立法，在国家立法的框架内开展工作；重视合法性建构，赢得广大人民群众和干部的认同和支持。
长期以来，从革命战争年代到现代化建设时期，党内一直存在一种观念，即干部工作的职责就是选贤任能，这种观念在革命战争年代，在非常状态下，是干部选拔和使用的指导思想和基本原则。但是，在社会常态条件下，这种观念具有片面性，究其症结，即在选贤任能的同时缺乏合法性考量。因为强调干部的能力建构不见得就可以赢得组织合法性与人民群众的满意。通过机制建设，让干部控制干部，让人民控制干部，才是干部管理的长远之道。在现代民主国家，干部工作的合法性考量就是基于理性的考量，不仅考虑人民的意志，也考虑合法律性。因此，党管干部的两大原则是民主与法治，即除了用人民来控制干部这种主要措施外，辅助的措施是用法律来控制干部。
第一，坚持形式合法性原则。形式合法性即合法律性。干部的管理应该严格遵守法治，遵守国家法律。现代统治的合法性是建立在人与法律的关系之上的，干部工作的各种规则是干部选拔使用的合法性基础。作为一种现代社会的组织形式，国家是建立在法律体系基础上的，而且这一法律体系是由人民一致同意产生的。因此，坚持形式合法性，就是使干部工作法制化。干部工作法制化的好处在于，一是可以克服人的随意性。通过构建干部工作的合法性，把干部管理行为纳入法制化轨道，让干部工作受到严格规范，避免专制任意。二是干部工作法制化体现了法律的理性考量。利益的变化总是要比一个稳定法律制度的变化要快得多，因此，干部工作的合法性就需要依赖于稳定的法律制度，而不是变来变去的利益倾向。三是干部工作法制化满足程序正义的要求，强调干部工作是通过一定程序实现的，而这个程序是能为社会所接受的。因此，程序正义非常重要。如果干部工作违背程序规则，即使取得令人满意的效果，这样的干部工作仍不具有合法性。反之，如果干部工作遵守程序，即使不能获得令人满意的效果，但仍然能赢得广大干部群众的认同。四是干部工作法制化可以使由于干部管理而引发的纠纷导入法律救济渠道，从而避免政治纠纷和斗争。
第二，坚持实质合法性原则。党管干部原则并不是要让党委垄断干部的选拔使用权力，如果党委在干部工作中专制任意，则不能解决干部工作的合法性问题。即使党管干部，但如果脱离民主，脱离党内民主和人民民主，就不能解决好党员干部的权力来源问题，就缺乏实质合法性。要解决这个问题，就要切实把党内民主与国家民主相结合，把组织合法性与外部合法性相结合。干部工作的组织合法性即广大干部对干部工作的认同；外部合法性即广大人民群众对干部工作的认同。
加强组织合法性建设，就要在干部队伍内部营造公平的竞争环境。目前开展的考试选拔和干部工作满意度问卷调查工作旨在解决干部工作的组织合法性问题。通过考试选拔，将一些能力较强的干部选拔到领导岗位上，较好解决了干部群体内部的合法性问题。但干部考试命题的设计、选拔权力在党的组织部门与政府业务部门之间的分配等，都存在模糊地带。中组部通过国家统计局开展了干部工作满意度调查，虽然结果不错，看似组织合法性程度较高，但仍然存在漏洞。一些地区为了提高本地满意度，以在本地区获得较为靠前的排名，采取了一些灵活的对策，如讲授填写问卷的技巧、甚至提供标准答卷。这样的调查结果无疑缺乏可信度。
加强干部工作的外部合法性建构，就要争取人民的信任和满意。在社会主义现代化建设时期，党员干部的党性素质和能力素质都是重要的，但干部工作不应该片面强调能力建设，应该更加重视实质合法性建构。因为“正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。无论过去或将来始终都要追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失了自由为止”（汉密尔顿等：
《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆2006年版，第266—267页）。干部管理工作应该服从正义这个目的。为此，干部工作的直接目的就是使干部保持其美德，享有公众的信任。为此，在设计干部制度时应充分估量人的自私自利而加以各种防范，在制度设计上限制人的私心以达到保护公共利益的目的；也要倡导政治中的美德、公益，强调要使“贤者在职，能者在位”。党的干部工作最终要依靠人民的选择与监督，只有为了人民、依靠人民，属于人民的干部工作才能赢得实质合法性。
（作者：中共中央党校政法教研部副教授）
来源：中国党政干部论坛
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