党的十八大报告提出：“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这一表述虽然原则但却高度概括，意蕴深刻。
一、从执政党对司法改革表述及其实践的渐进性看其意蕴
1.党的十五大首次提出“推进司法改革”。1997年，党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的历史任务，与此相适应，首次提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”。为贯彻落实推进司法改革的任务，1999年，最高人民法院、最高人民检察院分别出台了《人民法院五年改革纲要》、《检察工作五年发展规划》，确定了法院、检察院改革的原则、目标和法院的39项改革任务。2000年最高人民检察院又根据上述规划制定了《检察改革三年实施意见》，明确了检察改革的35项任务。应该说，上述改革方案的实施，有力地推动了司法制度现代化的进程。但是，由于党的十五大对司法改革的要求只涉及司法制度，所以，上述改革方案仅仅局限于法院、检察院系统内部的问题，没有涉及改革的整体。而且，相互间由于缺乏统一的指导目标，改革缺乏统一性和规范性，在诸多改革内容和着力点上都存在不协调，改革的进展也不平衡。同时，改革与相对不完善的现行法律制度的冲突日趋明显。
2.党的十六大强调“推进司法体制改革”。2002年召开的党的十六大提出：“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约和高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良和执法公正的司法队伍。”与党的十五大相比，此时司法改革由单纯的“制度”转向“体制”，而且7个方面的改革内容涉及司法体制内外、中央与地方关系的调整以及立法、司法、行政部门职权的配置等。由于这些改革任务远非司法机关自身所能为，所以，2003年7月，中央政治局常委会原则同意中央政法委关于进一步推进司法体制改革建议并决定成立中央司法体制改革领导小组，2004年底，中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。该意见在“司法体制改革”的任务之外，又增加了“工作机制”，共计10个方面35项改革任务。与此同时，党的十六届三中、四中全会对推进司法体制改革提出了明确要求。最高人民法院、最高人民检察院据此于2005年分别颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》（2004—2008年）、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（2005—2008年），提出了法院改革的50项基本任务、检察改革的36项任务。由此，我国的司法改革进入整体统筹、有序推进阶段，司法改革开始触及司法领域体制性层面的问题。
党的十七大前，中央司法体制改革领导小组办公室把十六大之后司法体制改革的成效概括为六个方面：第一，加强了对司法权的监督制约，一些影响司法公正的突出问题得到有效解决；第二，通过改革完善刑事司法制度，在尊重和保障人权上取得新进展；第三，通过改革和完善工作机制，进一步提高了司法效率；第四，进一步加大司法救助和法律援助力度，有效缓解了打官司难、执行难问题；第五，改革和完善干部管理体制，政法队伍的政治业务素质进一步提高；第六，改革和完善司法保障机制，为政法机关履行职责提供了更多保障。显然，在肯定司法改革成绩的同时，也暗示着司法改革仍有空白，一些改革措施尚不到位。
3.十七大要求“深化司法体制改革”。2007年，党的十七大要求“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。为此，必须“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建立公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。司法体制的改革由“推进”过渡到“深化”，并且把“建设公正高效权威的社会主义司法制度”作为深化司法体制改革的总体目标。因此，从2008年开始，我国启动了新一轮统一规划和组织实施的司法改革。当年，中央政治局讨论深化司法体制改革工作，原则同意于次月转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》及所含4个方面60项改革任务。这是60年来中央首次以政治局名义审查并原则同意司法改革事项。2009年，最高人民法院制定了《人民法院第三个五年改革纲要》（2009—2013年），提出了30项改革任务；最高人民检察院公布了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》。自党的十七大至2012年8月底，中央司法体制改革领导小组先后召开五次全体会议，十二次司法体制机制改革专题汇报会，推动司法改革事项的落实。党的十八大之前，这一轮司法体制改革的成果被概括为这样几个方面：一是进一步优化了司法机关职权配置，促进了公正廉洁执法；二是进一步落实了宽严相济的刑事政策，促进了社会和谐稳定；三是进一步完善了政法队伍管理体制，提升了执法司法水平；四是进一步解决了政法经费装备困难，保障了依法履行职责。2012年10月，我国首次发布《中国的司法改革》白皮书。
由于这一轮司法改革的主要问题集中到了司法的体制，而司法体制问题的解决又从多方面把改革的目标指向了政治体制，虽然司法改革也在持续不断地跟进，但由于新旧司法理念、体制、制度在理论上的对立以及司法改革内容、程序本身的复杂性，使已有的司法改革措施多集中于司法工作机制的调整和工作方法的改进，真正触及司法体制的改革有限。
二、从对司法改革的总结和前瞻看其意蕴
1.司法改革中自身问题的解决只能通过进一步的改革来解决。回顾我国司法改革的历程，在取得成绩的同时也还存在不足。主要表现在：一是司法改革尚未被纳入法治的范畴，改革的根据至今是文件而未上升为法律。党的十八大报告在要求进一步深化司法体制改革的同时，首次提出要“运用法治思维和法治方式深化改革”，其核心就是强调改革要依法进行，并且要由法制走向法治，按照法治模式的思维路径和方式进行，防止以言代法、以权压法的人治模式。二是政法机关既是司法改革方案的制定者，又是改革方案的实施者。而当政法机关俨然以改革者的面目出现时，不仅事实上将自己排除在了司法改革的范围之外，而且改革的结果也难以到位，令人担忧。三是人民群众参与司法改革的程度有限。党的十八大针对科学决策提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，人民群众的根本利益是司法改革的出发点和归宿，人民群众参与改革的程度是衡量改革方案和实践是否成功的标准。我国司法改革还需凝聚更多的社会共识，赢得全社会的理解、参与和支持。与此相关的是，司法权毕竟是国家权力的组成部分，因此，国家最高权力机关的全国人大需在深化司法体制改革中充分发挥作用。
出现上述问题的根本原因在于，我国缺乏科学的司法理论和司法学理论体系。理论对于实践具有指导作用，没有科学的理论指导，改革便会因失去理论的支撑而混乱和盲目。而且，改革力度越大，潜在后患也就越重。由于我国现代意义上的司法从概念到体制均是清末特殊背景下变革的产物，而这种从传统向现代的转型是被动的而不是社会内部自然发展启动的，是外国列强巨大压力下的结果。之后，我国的司法一直受特定历史条件的制约而发展艰难曲折、内容失去自我，成为一个缺乏严谨理论和体系，且由多种成分组成的混合体。时至今日，从司法的理论到司法体制改革的理论仍然没有形成科学的体系，以致司法改革不得不头痛医头脚痛医脚。对此，需借党的十八大“进一步深化司法体制改革”之力，建立以司法原理、司法文化、司法管理、司法伦理、司法改革、司法监督和司法社会学等为内容或者子学科的我国的司法学学科，从顶层设计和系统配套上为进一步深化司法体制改革提供理论支撑和保障。此乃司法改革的重中之重。
2.与市场经济相匹配的司法体制尚未形成。一方面，现今我国社会主义初级阶段的主要矛盾并没有改变，并将贯穿于我国实现现代化的整个过程当中。这个“最大国情”使我们面对的人民日益增长的物质文化需求的内涵由改革开放之初的温饱向当今教育、医疗、环保和将来更高层面的发展性需求发展。与之相适应，该矛盾在司法领域表现为人民群众日益增长的公平正义期待与经济社会发展水平总体不高的矛盾，社会司法需求扩大与司法资源和司法能力不足的矛盾，维护国家法律统一正确实施与各地区社会发展不平衡的矛盾。另一方面，我国现行司法体制基本是新中国成立初期计划经济基础之上的产物，虽然总体上基本适应我国社会发展的要求，但司法行政化、地方化、官僚化和政治化等根本性弊端尚未得以解决，妨碍了审判权、检察权依法独立公正行使。由于经济的持续快速发展和与之对应的上层建筑改革的相对滞后，与市场经济相匹配的司法体制尚未完全形成。而且，随着我国法治建设进程的加快，法治的焦点也由立法转向了司法，司法面临的新任务、新要求也需自我完善。上述矛盾和问题都需通过进一步的司法体制改革予以解决。
3.司法体制改革的复杂性和长期性决定了改革的渐进性。我国特殊的国情及面临的特殊问题，决定了我国的司法体制改革将是一项长期而艰巨的社会工程，是一个在理论上不断探索、在实践上不断突破的历史过程。对于司法改革，一方面，应当注重司法体制改革的统一性、整体性和协调性，使司法体制改革与司法工作机制、管理方式的改革有机结合，使司法机构改革、司法职权配置、司法人员管理制度与司法保障制度的改革协调并行、逐步整体推进。另一方面，既要下定决心、积极推进，又要坚持积极稳妥、循序渐进，切忌盲目冒进和急于求成，使全面推进与重点突破相结合，改革的长远目标与阶段性目标相结合。
21世纪第二个十年对于我国现代化进程具有关键意义，这期间，随着我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题的解决，司法体制的改革将显得更加紧迫和突出，势必进入一个深化发展的攻坚期。然而，对于体制性问题的改革，须经周密论证并且把握条件成熟的时机，既要注意总体上符合社会各界和人民群众的期望，也要使改革的力度与经济和社会的承受能力相符。对于一个有着13亿人口的发展中国家，任何一项改革都不会一帆风顺，也不可能一蹴而就，司法改革尤其如此。更何况，与西方国家社会自然演进型的市场经济和法治不同，我国的市场经济和法治是由国家和政府依职权来推进的，司法体制改革作为这种职权推进改革的产物，虽然具有高效、统一等特点，但却不如社会自然演进型的改革来得自然、和谐，这也使改革在力度和程序上更艰巨、更复杂。
基于上述理由，党的十八大报告对于司法体制改革，要求“进一步”，强调“确保”。这不仅说明了执政党对国家司法权的重视，更表明了其对司法体制改革的决心。只有内容、方法的“进一步”，才能“确保”审判权、检察权依法独立公正地行使。这里的“确保”较之党的十七大报告中“保证”的力度明显加强。它昭示着执政党在主动履行尊重司法义务的同时，更注重利用执政党地位的优势，维护审判权和检察权的独立公正。当然，为了从制度上保障司法体制的改革，还应将对司法体制改革的监督作为“进一步”的内容。因为，是权力就应予监督，司法权尤需监督，而对配置司法职权的司法改革更应监督。只有将司法改革置于全社会的监督之下，才能保障司法改革按照法定权限和程序在阳光下决策、组织和落实。
（作者：中共中央党校政法教研部教授）
来源：中国党政干部论坛
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