李雅云：善用法治思维化解社会矛盾

党的十八大报告指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这是我党第一次在党的报告中要求领导干部要善用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，可谓是贯彻和落实依法治国方略的具体措施。

一、化解社会矛盾时的法治思维指什么？

运用法治思维化解社会矛盾，应当把握以下四点内容：

1.提倡“法治思维”而不是“人治思维”。十八大报告提出“法治思维”，凸显了培养“法治思维”的现实紧迫性，也警示了当下“人治思维”还有一定的市场。主要表现为以言代法、以权压法、徇私枉法，领导者思维、管理者思维、父母官思维、我是唯一主体等思维定式。十八大报告重申“党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。“法治思维”要求领导干部主动自觉地把依法治国、公平正义、执政为民、权力制约等理念习惯性地纳入决策主流，让“法治思维”成为“惯性的思维方式”。

2.“法治思维”是理性思维、建设性思维。它要求领导干部在决策过程中根据法治的精神、按照法律的逻辑来思考、分析、解决问题。讲究规则、程序，讲究依法办事、平等协商、冲突性合作、互利双赢的意识，力求在法治框架下化解社会矛盾。

3.“法治思维”以公平正义为基础。公平正义是社会主义法治的价值追求，以维护、实现、发展好最广大人民群众的根本利益为宗旨。

4.“法治思维”包括但不限于“法律思维”。“法律思维”注重法条的实体、程序规定和各自的权利义务，更多强调操作执行层面。如提高全民法律意识、遵纪守法等。而“法治思维”则立意更加深远，要求领导干部更加强调高屋建瓴、高瞻远瞩地看待、分析、研判和处置引发社会矛盾的诸多问题，坚持依法执政，总揽全局又协调各方，取得良好的政治效果、社会效果和法律效果，实现党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一。

二、“三统一”是“法治思维”的灵魂

党的十八大报告指出：“必须坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”坚持党的领导、人民当家做主、依法治国这“三统一”是“法治思维”的灵魂，包含着执政党依法执政、人民通过人民代表大会行使国家权力、政府依法行政、司法机关公正司法等内容。“三统一”作为化解社会矛盾的指导思想，其覆盖面很广，指导作用也是不可取代的。

1.化解社会矛盾离不开党的领导。我国的社会转型是由党政主导，由此产生的社会矛盾也应当实行以党政为主导的社会矛盾调处机制，这符合我国国情。维护群众利益、调处各种社会矛盾离不开党和政府的作用。如在乌坎事件中，遵照上级党委指示精神，村党员选择了新的党支部书记，在党支部的领导下进行善后工作，将上级党委的正确指示迅速有效地贯彻到了最基层，稳住了局面。

2.化解社会矛盾强调人民当家做主。法治与民主紧密相连，法治离不开民主，法治思维也离不开民主思维。共产党执政就是领导和支持人民当家做主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。这就要求各级领导干部必须坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量；必须坚持以人为本、执政为民，始终把为人民服务作为根本宗旨，任何时候都要把人民利益放在第一位；必须坚持把对上级负责和对人民负责统一起来，不能将两者相割裂更不能相对立。党的各项政策和工作，最终以人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为出发点和归宿，化解社会矛盾时不搞官僚主义的强迫命令。汕尾市委书记郑雁雄在总结处置乌坎事件经验教训时曾说过，“站稳群众立场，用群众主导群众的稳定，解决群众的问题是‘最漂亮’的一个亮点”。

3.化解社会矛盾应依法办事。在化解处于危机状态下的社会矛盾时，存在着矛盾各方面都难以坚守法治底线的现象。就民众而言，法律和政府的公信力都受到质疑。民众希望依靠聚众施压制造强大的社会压力，占据上风之后，漠视、不理睬法律法规的规定。就政府而言，仍在沿袭计划经济时代形成的人治、统治和管制等思维方式，习惯于用行政命令、压制压服的办法暂时平息矛盾，导致矛盾的累积或形成新的矛盾。再加上政府长期没有重视社会组织的培育和发展，社会建设薄弱，不能充分运用社会资源化解社会矛盾。在法治框架下化解社会矛盾，意味着政府与民众进行双向的平等交流和相互制约。辨法析理、依法办事的过程，打破了政府的行政强权和话语霸权，也能够打破一些缺乏理性的民众缠访缠讼和聚众施压的霸权，使“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“多输”逻辑失去市场，形成多赢的和谐局面。

需要指出的是，各级党委政府应树立维权就是维稳，维权才能维稳的观念。有些社会矛盾的出现和存在，与少数领导干部的官僚主义作风有直接关系。有的干部面对群众的诉求消极地“不作为”，或采取拖、堵、压的方式，小事拖大、大事拖炸；有些干部作风简单粗暴，伤害了群众的感情；有些干部直接侵害群众利益甚至群众的人身权利，引起群众的强烈不满。作为领导干部应以法治的思维方式治国理政，以法治的思维方式定纷止争，把法治方式作为解决纠纷的最终和最权威的手段。

三、以“法治思维”认识我国的社会矛盾

1.党对我国社会主要矛盾的认识。十八大报告指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”当前我国的社会矛盾多是因具体利益得不到满足而形成的非政治对抗的人民内部矛盾，是可预防、可控制和可化解的。胡锦涛同志在谈到构建和谐社会时指出：“必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。”这里与“人民内部矛盾”并提的是“其他社会矛盾”。近年来国内发生的一系列重大群体性事件多是由于错误地把群众合理的利益表达行为定性为对抗性敌我矛盾，进而采取专政的方法来处理而造成的。只有用民主和法治的方法解决人民内部关于“是非”的矛盾，用经济的方法解决人民内部关于利益得失的矛盾，用综合的方法解决人民内部的复杂矛盾，才能够构建和谐社会。

2.正视社会矛盾中的民主政治诉求。如前所述，我国的各种社会矛盾多是基于经济利益诉求而产生的人民内部矛盾，但体现出多极化、复杂化和民主政治诉求增多的倾向。由于党群干群关系紧张、公权力与私权利冲突所形成的干群官民矛盾已经成为当前我国社会最突出的一类矛盾。江泽民同志曾指出：“由于我们党处在执政地位并长期执政，党内有一些人逐渐产生了一种错误的思想倾向，他们把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的、非法的私利。”在政府主导型的经济建设过程中，我国政府特别是地方政府承担着多重角色。表现在：既要发展经济，让一部分人先富起来，又要缩小贫富差距，注重社会的公平正义；既要改革开放，又要维稳维权保民生。面对新形势新任务，一些领导干部和领导班子思想理论水平不高，依法执政、依法行政能力不强，解决复杂矛盾本领不大，出现了执政党的执政能力不足不强的问题。在这种情况下，群众产生一些政治诉求也就不可避免。经济和社会发展中的问题、矛盾和冲突，迟早会通过政治集中地反映出来。政治变革与发展，既是经济变革与发展的结果，又是经济变革与发展的前提。正如包心鉴教授所言，虽然“当前中国前行中面临的问题，主要来自社会领域”，但是，“造成某些问题凸显和矛盾加剧的一个重要原因，是某些政治关系发生扭曲，主体政治资源发生流失”，“化解社会矛盾，解决社会问题，推动当前经济社会协调发展，必须立足政治的高度，重视政治资源的合理配置和政治信任的重新建立”。前边提到的乌坎事件就是典型的例子。

3.法治思维下社会矛盾的正向功能与“恢复性司法”的运用。胡锦涛同志指出：“社会矛盾运动是推动社会发展的基本力量。我们要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，不断为减少和化解矛盾培植物质基础、增强精神力量、完善政策措施、强化制度保障，最大限度减少不和谐因素。”这是我们党第一次明确肯定社会矛盾运动具有正向功能。这种正向功能主要表现在：对社会与群体的内部整合、稳定功能；对新社会与群体形成的促进功能；对新规范和制度建立的激发功能；社会矛盾和冲突的解决对社会起到重要的平衡功能。胡锦涛同志在谈到正确把握和处理经济社会生活中出现的各种矛盾时说，“健全党和政府主导的维护群众权益机制，及时妥善处理人民内部矛盾，依法打击各种违法犯罪活动”，要求以“法治思维”化解社会矛盾、维护社会稳定，体现了我们党在观念上实现从革命党向执政党的转变。各级党委和政府必须在宪法和法律范围内化解社会矛盾、处置群体性事件，不能图一时的“刚性稳定”而把社会搞成僵死的“稳定”或为以后的不稳定埋下伏笔。从整体上看，大多数群体性事件以维护经济利益和法定权利为核心，没有推翻政治制度的诉求。大多数境外敌对势力插手人民内部矛盾，一般都是事发之后，而且主要通过媒体进行推波助澜，造谣煽动、混淆视听。群众与这些力量交往，也主要希望通过媒体吸引更广泛的社会关注，以引起更高层级党委和政府的重视。因此，地方政府在界定群体性事件性质时要慎重，不要人为树敌，更不可将群体性事件中的过激行为简单归咎为“境内外敌对势力勾结”，以此作挡箭牌，推卸自己不作为、乱作为的责任。

化解社会矛盾、处置群体性事件，仍应实行邓小平同志提出的“三不主义”（即不抓辫子，不扣帽子，不打棍子）。对于确属人民内部矛盾引发的个别群众的犯罪行为，一则可以通过轻罪量刑、刑事和解和适用非监禁刑罚等司法措施解决；二则可以采取独立适用附加刑的办法来解决，附加刑的种类包括罚金、剥夺政治权利、没收财产等；三则对于已经构成犯罪，但犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人，可以予以训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。从以往的实践来看，这些“非监禁刑罚”的司法手段和司法措施并未受到重视。

司法机关处理群体性事件中的犯罪时应改变以往“重管束、轻教育，重处罚、轻矫正”的观念和做法，由崇尚“报复性司法(Retaliative Justice)”转向倡导“恢复性司法（Restorative Justice）”。“恢复性司法”是一种司法理念、刑事政策和司法程序，它强调实现“无害的正义”。联合国把恢复性司法作为推动各国司法改革的目标之一。“恢复性司法”观念指导下的“非监禁性刑罚”包括缓刑、罚金、剥夺资格刑（禁入令Exclusion Order）、社区刑罚（Community Penalties）等。1976年，欧洲理事委员会通过了《关于替代监禁刑的刑罚方法的决议》，号召欧共体各成员国迅即采取替代监禁刑的措施。大多数欧盟成员国完成了社区服务刑的立法。我国司法机关处理群体性事件中的犯罪时，应更多适用这些“非监禁性刑罚”，并逐步探索包括社区服务令、保安处分等新型的“非监禁性刑罚”种类，这样更有利于社会矛盾的化解。

（作者：中共中央党校政法教研部教授）

来源：中国党政干部论坛