党的十八大提出要建立人民满意的服务型政府。人民满意是政府施政的重要导向，也是现代政府绩效评估的终极标准。如何让公众在政府绩效考评中有更多的话语权、将人民满意变成可以量化测度的标准，是推行政府绩效管理、建立科学的政府绩效评估体系的重要课题。近年来，一些地方政府积极探索公众参与政府绩效评估的方式方法，不断拓宽公众参与政府绩效考评的渠道，加大公众考评政府绩效的分量，积累了不少经验，形成了6种基本模式和做法。
一是“下评上”模式。传统的政府绩效考评，主要体现在上级部门对下级部门的考核评估。近年来，一些地方政府开始突破传统考评模式，积极开展“下评上”试点，将下级单位或个人，以及工作流程的相关部门纳入绩效评估体系，多方面全方位评估绩效。主要做法包括让下级政府评议上级政府各职能部门，下级职能部门评议上级对口部门，业务流程相关部门相互评议，群众评议本单位领导，纪检监视部门评议本单位领导班子及成员等方面。
“下评上”模式尽管没有社会大众直接参与对政府绩效的评估，将主体局限在政府内部评估，但相对于其他公众群体，政府部门作为评估者对评估对象的工作职责和工作内容比较熟悉，评估的准确性较高，操作性较强，有利于加强上下信息交流、树立对下服务的导向。
二是“评估团”模式。评估团模式是指政府部门组织专业人士或特定群体的人员对政府绩效进行评估。这些评估者一般具有较强的社会责任心，并对政府事务比较熟悉和了解。一般从党代表、人大代表、政协委员、特约监察员、行风评议员、劳动模范等群体中挑选。在选定评估主体之后，政府部门要进行一定程度的培训，使评估者充分认识政府绩效评估的意义和要求，对评估流程和评估方法非常熟悉，成为比较专业的绩效评估团队。在开始评估前，安排评估团队深入评估单位和基层，听取各方面的反映，在此基础上，对政府部门的工作业绩进行客观公正和独立的评估。比如广西防城港市和江苏邳州市连续多年开展“百人评议机关”活动，取得较好效果。
这种评估模式有以下几个特点：一是评估专业性较强。他们对政府运作和各部门职责情况比较熟悉，且接受了专业培训，能够较好地避免一般大众评议中情况不了解、信息不对称等问题；二是公众代表性较好。他们本来就是各方面的代表人物，具有较强的公众代表性和社会公信力；三是易于保持客观公正。他们大多来自于政府各部门之外，与评估对象没有直接的利益和利害关系，加上他们的政治素质较强，能够较好地保证评估的客观和公正。
三是“政务公开”模式。政务公开是公众参与政府绩效评估的基础，2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，大大促进了各地政务信息的公开透明，为公众参与考评政府绩效提供了便利条件和制度保障。一些地方政府，每年将政府部门的工作职责和主要任务通过政府网站和报刊电视等多种形式，向社会公开，并让社会公众对各部门的工作进展和成效进行监督和评价。比如从2006年开始，深圳市政府开始推行公共服务白皮书制度。要求各级政府和相关部门制定公共服务白皮书，具体内容包括本单位的职责、年度总体目标、各单位的工作任务以及工作进度要求。白皮书制定之后，通过多种方式向社会公开，民众可以针对各单位白皮书规定的具体工作的实施情况，通过电话、网络等途径进行评价。
政务公开模式在政务公开的基础上提供了供公众反馈的渠道和路径，将政府部门详细的年度工作计划和进度，向公众公开，并随时接受民众的监督和评价。这种公众参与评估的方式，具有范围广、成本低、便利性强和与工作进展情况联系紧密等特点。
四是满意度调查模式。这种模式通过对服务对象和社会公众的满意度调查，来评估一级政府或政府部门的绩效水平。有两种典型的方式，一是对政府部门特定的服务对象进行满意度调查，如在公共服务和行政审批现场设置满意度调查器，办事群众可以根据工作人员的服务情况当场进行评价。有些地方政府在政府网站上，开辟了“满意度调查”窗口，将政府各部门的行政审批工作，纳入了监督评价体系，公众可以根据申办各种事项所得到的回执编号对服务部门的工作进行满意度评价。另一种方式，是开展大规模的公众满意度调查，以辖区内的全体公民为样本，利用电话等方式进行随机抽样，开展满意度调查。比如青岛市从2006年开始，在目标绩效考核中引入民意调查的方法，围绕公众关注的切身利益问题开展满意度调查，调查内容包括社区治安管理、环境土地保护、劳动就业、廉政建设和政府总体评价等方面。
开展公众满意度调查，是政府绩效评估的一种有效形式，在西方发达国家也得到广泛运用。它有利于引导各级干部树立科学发展观和正确政绩观，有利于完善政府的责任机制、树立公民满意的绩效导向，也有利于提高公共服务的质量和水平、促进和谐社会建设。但目前满意度调查工作无论是在制度建设还是技术方法上，还存在许多不足，需要在实践中进一步探索发展。
五是“万人评议政府”模式。“万人评议政府”，是指政府有关部门组织开展大规模的群众评议活动，从不同的群体中抽取10000人左右的社会大众参与评估。从1998年开始，我国许多地区先后开展了万人评政府活动，开展较早的地区包括珠海、南京、海口、成都等地。其做法是：在评议的主体上体现广泛的代表性，有机关干部，也有基层群众；有本市居民，也有外来农民工；有体制内人员，也有个体工商户。在评议对象上，一般包括政府所有部门，有工商、税务等窗口部门，也有档案局、外专局等主要对内服务单位。在评议内容上主要包括科学发展、办事效率、服务质量、依法行政、廉政建设等方面。
“万人评议政府”模式开展时间较早，影响较大，对早期公众参与政府绩效评估起到了很好的启蒙效果。从各地开展评议的实践看，尽管还存在不少局限性，但总体上看，“万人评议政府”活动，对强化政府机关的服务意识、增强政府行为的透明度、改善政府与公众关系产生了积极影响。
六是“第三方评估”政府模式。“第三方评估”，是指独立于政府之外的专业调查或研究机构，接受政府委托或对政府一定时期的业绩表现进行自主评估。这种评估模式是随着中国经济社会发展而出现的，并随着政府政策透明度提高而不断发展完善。特别是进入新世纪以后，随着政府绩效评估在中国的兴起，一些独立的民意调查机构和研究单位不断涉足公共绩效评价。如北京零点调查研究集团从2002年开始发布中国县市首长的绩效评价报告，从2006年开始在部分省份尝试进行了省长民意支持率评价。还有一些大学、研究机构通过课题研究的方式，对地方政府的绩效进行独立评价，并发布评估报告，供当地政府发现问题、改进工作参考。
独立研究或调查机构评估政府绩效，在我国尽管还处于探索阶段，但它具有独立性、专业性较强的特点，是政府绩效评估依托全社会资源向广度和深度发展的一个重要方向。
尽管各地开展了多种形式的公民评议活动，形成了各具特色的公众参与评估的模式，但总体上看，我国公众参与政绩评估还处在起步探索阶段，还存在不少问题和挑战：
一是公众参与的力度不够。据不完全统计，在各级政府绩效评估中，推行公众参与的比例不到1/10。大多数的考评方式还是政府内部的自我总结和自上而下的内部考评，绩效考评的透明度、开放度和群众的参与度不高。
二是公众参与的持续性不强。大多数地区只是配合某种活动或某项决策部署开展公民评议，具有“运动式”的特点，往往进行一两次后就不再开展，没有建立长效机制，形成制度安排。
三是公众参与的权威性不足。从全国看，对公众评价政府还没有全国统一的政策指导和法规保障，工作的开展主要取决于地方领导人对公众参与的认识程度，工作的随意性较大，没有上升到国家层面的法律规范。
四是公众参与的科学性不高。公众参与政府绩效评估的理论和技术准备不足，一些地方开展公众评议时，存在评议的指标体系不够完善、公众代表的选取不够规范、调查问卷设计不够科学、评议结果不能很好运用等问题，公众的参与意识和能力也有待加强。
公众和管理服务对象参与对政府绩效的考核评估，是提高政绩考评的科学化和公信力的重要途径，也是现代政府绩效评估发展的基本方向。按照十八大关于促进领导干部树立正确的政绩观的要求，强化人民满意的绩效导向，既要改变以GDP高低论政绩好坏的倾向，也要改变“干好干坏由领导说了算”的主观主义倾向，要真正将各级政府的施政目标和政绩标准转到人民满意上来。推动公众参与政绩考评的制度化，加大公众评价政绩的分量，完善相关制度和机制，以保证公众参与政府绩效考评的有序有效有力的同时，应认真总结各地实践，积极借鉴国际经验，促进评估主体的多元化，形成多层次开放的政府绩效评估体系，探索建立公众满意度调查制度，深化公众参与政府绩效评估的理论研究，改进公众参与评估的技术方法，增强公众参与评估的意识，不断扩大公众参与评估政绩的社会共识，逐步形成公众参与政府绩效评估的良好社会环境。
（作者：中国地方政府绩效评估体系研究课题组长，研究员）
来源：中国党政干部论坛
| 相关专题 |
| · 《中国党政干部论坛》 |
