劳动教养制度是我们现阶段有特色的法律制度，曾被认为是我国社会主义革命和建设的一大创举。作为一种非司法性的一定程度剥夺公民自由的措施，它最初产生于20世纪50年代，在建立之初，劳教本质上是一项非法治化但又具有规范性的政治意味很强的制度。
1955年下半年，在“镇反运动”取得重大胜利的基础上，中共中央在机关、企业、事业单位内部开展了大规模的肃清暗藏的反革命分子的运动（即“肃反运动”）。根据当时中央的政策，对“运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和因为罪状较轻，坦白彻底或者因为立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法是判刑后劳动改造；另一种办法是不能判刑而政治上又不适用继续留用，放在社会上又增加失业的，则进行劳动教养。就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”（1955年8月25日，
中共中央《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》）1956年1月，随着“肃反运动”的发展，中共中央专门就劳动教养问题发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，根据中央的指示，各省、自治区、直辖市党委、政府陆续建立了劳动教养机构。
截至目前，劳动教养制度的主要法律依据是行政法规和部门规章以及规范性文件，只是在个别法律中涉及有劳动教养的条文。劳动教养的法律依据主要包括以下几个文件：1957年8月3日国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，1979年11月29日国务院颁布的《国务院关于劳动教养的补充规定》，1980年2月29日国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，1982年1月21日公安部制订、国务院转发的《劳动教养试行办法》。其他一些法律法规也涉及有劳动教养制度的内容，部分还属于立法机关制度的法律性规定。例如1986年通过的新的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作作了补充规定，例如，1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》等。按照现在的标准考察，劳动教养制度的法律依据存在比较突出的问题。
一、 劳动教养制度的性质
在正式的规范性文件中，对劳动教养制度的性质的规定有较大的变化，从最初的教育性质的措施到最后回归其本质的“行政处罚”。
20世纪50年代，建立劳动教养制度最初的意图是满足政治斗争的需要，是巩固新生的人民民主政权的产物，部分具有安置就业的性质。当时的劳动教养制度是对劳教人员集中进行强制劳动并发给一定的工资的一种教育改革措施，其对象限于“肃反运动”中清理出来的不够判刑、又不宜继续留用的人员，即所谓的具有极其强烈谴责意味的“反革命分子和其他坏分子”。根据国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》，劳动教养的性质被定位为既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。劳动教养制度的宗旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成所谓的“自食其力的新人”，以维护公共秩序和有利于社会的建设（参见全国人大常委会批准、国务院1957 年公布的
《关于劳动教养问题的决定》第2 条）。到20世纪80 年代初，在性质的表述上，劳动教养又被确定为“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”，这种表述与以前相比有了两个明显的变化：一是不再把劳动教养作为对被劳动教养人安置就业的一种办法；二是将劳动教养明确规定为一种“行政措施”和一种处理人民内部矛盾的方法。（1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》第2条规定：“劳动教养是对
被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种
方法。”）这种表述明确了劳动教养制度的行政性，只是没有行政处罚的称谓，而是表述为行政措施。但是，国务院此后在一个通知里明确了劳动教养制度的行政处罚性质：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”（参见国务院《关于进一步加强监狱管理和
劳动教养工作的通知》（1995 年） 第1 条），1991年国务院发布的《中国人权状况》也明确地将劳动教养定义为是一种行政处罚，这实际上在重申劳动教养是一种教育改造措施的同时，确认了劳动教养的性质属于一种行政处罚。
正是由于法规表述不够清晰，学界围绕劳动教养的性质进行了比较大的争论。长期以来，法学界对劳动教养是属于限制人身自由的行政处罚，还是属于限制人身自由的行政强制措施，一直存在两种截然不同的观点。有的学者认为，劳动教养是一种比较特殊形式的行政处罚，或是一种更为严厉的处罚形式。如：由认为“行政处罚还有一种比较特殊的形式，即劳动教养，……劳动教养是行政机关对一贯违法、屡教不改或者有轻微违法犯罪行为尚不够刑事处罚并有劳动能力的人采取一种惩处性劳动教育措施，……比其他行政处罚更严厉”（应松年主编：
《中国行政诉讼法教程》，当代世界出版社2000年版，第49—50页）；也有学者认为“除（警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、或者吊销许执照，行政拘留）上述六种处罚外，现行的行政处罚中还有一种更为严厉的处罚形式，即劳动教养。”“劳动教养是对染上某种恶习，实施某种职业、习惯性的违法行为或轻微犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人所适用一种改造、制裁性处罚形式。”（罗豪才
主编：《中国行政法教程》，人民法院出版社1996年版，第212页）有的学者认为，劳动教养是一种限制人身自由的行政强制措施。例如：认为“劳动教养是行政机关对违反治安管理处罚条例，犯有轻微违法犯罪行为，但又不够刑事处罚且又有劳动能力的人所实施的一种强制性教育改造措施”（皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论（修订本）》，中国法制出版社1996年版，第91页）；由蔡小雪所著的《行政审判中的合法性审查》一书中，认为“劳动教养是指劳动教养委员会对违反治安管理经教育不改，或犯有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑罚处罚，且又有劳动能力的人采取的一种强制性教育改造措施”（蔡小雪：《行政审判中的合法性审查》，人民法院出版社1999年版，第297页）。
实质上，劳动教养是一种处罚，根据国际人权公约的有关规定，这种处罚属于刑事处罚，实质意义上的“刑罚”才是劳动教养制度的真正性质，有关法规中的“行政强制措施”或者“行政处罚”的用语并不能掩盖其刑罚的本质。
二、劳动教养处理的对象
根据《关于劳动教养问题的决定》第1条的规定，可以被劳动教养的人员最初是以下4 种人：不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动能力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨碍公务、屡教不改的
（《关于劳动教养问题的决定》第1 条）。
到20世纪80 年代初期，劳动教养的对象扩大为以下6 种：罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的（《劳动教养试行办法》第10 条）。
目前，出于维护社会治安等方面的考虑，更主要的是适用上的方便与缺乏制约的原因，很多法律、行政法规、行政规章甚至地方性法规、地方性规章直至司法解释大大扩展了劳动教养的适用范围，可以被劳动教养的对象也变得多种多样、五花八门，不再局限于之前的4种或6种人。根据有关规定，对赌博，制作、出售或传播淫秽物品和经强制戒除后又吸食、注射毒品的人员亦可实行劳动教养，对经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，应当实行劳动教养（《中华人民共和国治安管理处罚条例》(1986年)第
30条、32条，《关于禁毒的决定》第8条，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条）。根据1989年国务院发布的《铁路运输安全保护条例》第24条规定，对以下几种危害铁路行车安全的行为人可以实行劳动教养：非法拦截列车的；在铁路线路上置放障碍物或者击打列车的；在线路上行走或者在钢轨上坐卧的；有其他危害铁路行车安全行为的。根据1999年国家税务总局、公安部《关于开展打击伪造倒卖发票犯罪活动的联合通知》规定，对于伪造、倒卖发票或利用发票从事违法活动，尚不够刑事处罚，符合劳动教养条件的，予以劳动教养。
使劳动教养对象范围更为不确定的是，有些地方性法规、规章和政策性文件也规定了可以适应劳动教养的对象范围。例如，根据北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市劳动教养管理委员会和北京市公安局联合发布的《关于劳动教养审批工作若干问题的通知》，北京市劳动教养的适用对象主要有5种人：一是刑满释放或解除劳动教养3年内又进行违法犯罪活动，不够刑事处罚的；二是犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的；三是违反治安管理，屡教不改或情节严重，不够刑事处罚的；四是公安机关办理的案件，在移送检察院审查起诉或者检察院移送法院起诉之后，检察院、法院建议采取劳动教养，而又符合劳动教养条件的；五是依照法律、法规、规章、司法解释和行政执法解释的规定，应予劳动教养的。其中的第二种和第五种对象，可能包含了一些已经构成犯罪但情节轻微的人员（陈瑞华：“警察权的司法控制—以劳动教养为范例的分析”，《法学》2001年第6期，第26页）。
在计划经济体制下，城市户口是比农村户口更有价值的身份。最初，劳动教养只能适用于城市户口人员，农村户口人员是不能适用劳动教养处罚的。但是，劳动教养后来逐步扩大到不具有城市户口但其行为与城市或城镇有关的人员。1979 年的《国务院关于劳动教养的补充规定》将劳动教养收容人员限定为“大中城市需要劳动教养的人”。1982 年《劳动教养试行办法》则扩大了可以适用劳动教养的人的范围，对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以劳动教养。1984 年，公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中又规定：“铁路沿线、交通要道的城镇吃商品粮的人，需要劳动教养的，可由县公安局整理材料，报经地区(市) 劳动教养管理委员会批准。”
三、劳动教养的决定程序
根据1957 年《国务院关于劳动教养问题的决定》的有关规定，劳动教养的决定主体是省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关。对实行劳动教养处罚的决定，由民政、公安部门，被劳教者所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、直辖市、自治区人民委员会或者它们委托的机关批准。应当说，该规定对劳动教养的决定主体要求还是比较严格的，有提出申请和其他机关决定的程序，决定的主体级别也较高。但是，1979 年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》改变了劳动教养的主管机构，它规定：对于需要实行劳动教养的人，由省、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会审查批准，劳动教养管理委员会由民政、公安、劳动部门的负责人组成。1982 年的《劳动教养试行办法》重申了前述规定。这实际上使劳动教养的决定主体从省级人民委员会（政府）下放到大中城市劳动教养管理委员会一级。决定权的下放造成劳动教养处罚决定主体大量增加，带来了被劳动教养人数的大量增加，同时，对劳动教养处罚决定的审查也势必更加宽松。更为严重的是，1984 年公安部、司法部在《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中，对收容劳动教养审批作了补充规定：“劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人”。正是根据该通知，实践中，劳动教养的审批权逐渐演变成为公安机关一家的权力。
四、劳动教养的期限
1957年建立劳动教养制度之初并未规定明确的期限，因此，实践中的劳动教养期限并不固定，有些人员的劳动教养期限非常长，长达10多年。1979 年的《关于劳动教养问题的补充决定》完善了劳动教养期限的规定，确定劳动教养的期限为1—3 年，必要时可以延长1 年。除此之外，1982 年《劳动教养试行办法》又对提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限的条件与审批权限作了具体规定：提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的1/2；延长劳动教养，累计不得超过1年；提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，均由劳动教养管理委员会批准。（《劳动教养试行办法》第57、58、59 条）由此可见，劳动教养的期限比刑法中拘役、短期有期徒刑严厉得多，特别是，被判处拘役和3年以下有期徒刑的犯罪人还能获得缓刑，不必被剥夺人身自由，劳动教养的对象则无获得缓刑之权利。
结语
作为一项非常独特的社会控制的“法律”制度，我们应当承认，劳动教养制度在中国实施50多年来，在维护社会治安、稳定社会秩序、预防和减少犯罪、教育和挽救轻微违法犯罪人员等方面曾经起到过积极的作用。但是，随着中国社会和法治建设的发展进步和社会政治、经济、文化等各方面的深刻变革，特别是“依法治国”方略的确立和人权保障的入宪，中国也已经签署《公民权利和政治权利国际公约》，现行的劳动教养制度与时代要求不符的问题逐渐显现，劳动教养制度存在的与法治原则和人权保障不相适应的弊端也暴露无遗，特别是在21世纪的今天，在“人权保障”入宪的时代，这些问题更加凸显，与建设社会主义法治国家战略格格不入，必须对其进行法治化改造。
（作者：中共中央党校政法教研部副教授）
来源：中国党政干部论坛
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