韩洁 沈翀 高立
送审 新华社发 徐骏 作
■新华社记者 韩洁 沈翀 高立
财政预算是一个国家的账本，收入与支出连着千家万户。作为规范政府收支行为的法律，预算法修改的一举一动备受关注。
２５日，２０年来首次大修的预算法进入四审。与现行预算法相比，它做了哪些修改？从哪些方面回应了社会关切？记者采访了权威专家解读草案背后的制度安排。
封堵“小金库”
政府全部收支纳入监管
被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中，近期有媒体曝光一省会城市的科级单位就私开了１１个账户，将近１０亿元收入公款私存。据了解，“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中，让体外循环的财政资金有了可乘之机。
“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”……相对于现行预算法，四审稿中的这些表述让人眼前一亮。
北京大学法学院教授刘剑文说，四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善，在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上，增加“规范政府收支行为，强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象，用法律约束行政权力，让人民监督政府花钱。
避免“拍脑袋”
预算编制引入刚性约束
长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事……长期以来由于预算编制缺乏刚性约束，预算调整随意性大，造成了财政资金的巨额损失和浪费，一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。
修改后的预算法规定，编制预算依据，除现行法要求的“上年预算执行情况”和“本年度收支预测”，还增列“有关支出绩效评价结果”作为依据；新增条款限制预算调整行为，并详细规定如何编制预算调整方案； 对未按规定编制、调整预算等行为，引入“追究行政责任”的惩戒规定。
“预算编制不准确、调整不规范，就无法从源头卡住花钱漏洞。”武汉大学法学院教授熊伟建议，应进一步限制政府部门随意调整预算的权力，并在审查预算时引入百姓监督。
刹住“跑部钱进”
财政专项转移支付设限
中央对地方财政转移支付看似离百姓很远，实际关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自转移支付。专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气，引发腐败浪费的同时，又加重地方配套负担，成为改革难题。
四审稿释放出转移支付制度改革的重要信号，鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。如要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”，凡市场竞争机制能有效调节事项，“不得设立专项转移支付”。除上下级政府共同承担事项外，上级安排专项转移支付不得要求下级配套。
“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说，目前我国每年转移支付和税收返还资金超过４万亿元，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。
管住“钱袋子”
织密约束预算制度笼子
近年来预算公开力度不断加大，但仍有不够细化的“模糊信息”，甚至一些部门地方以各种理由不公开某些内容，使得公众、人大代表看起预算来“云里雾里”。
与现行预算法“只字未提”预算公开相比，修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法，还规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况，并要对本级政府举债情况作出说明。
上海财经大学教授蒋洪肯定了这一进步，并指出草案提出一般公共预算支出中的基本支出可按经济性质分类编列到款，体现预算最大限度细化公开要求。
“如果按经济分类公开预算等细化公开规定能得到有效落实，公众就会直观了解钱是怎么花出去的，更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。
（据新华社北京８月２５日电）
全国人大常委会十次会议举行
审议预算法修正案草案、立法法修正案草案等，张德江主持
据新华社北京8月25日电 十二届全国人大常委会第十次会议25日下午在北京人民大会堂开幕。张德江委员长主持会议。
会议听取了全国人大法律委员会副主任委员安建作的关于预算法修正案草案审议结果的报告，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作的关于安全生产法修正案草案审议结果的报告，全国人大法律委员会副主任委员李适时作的关于行政诉讼法修正案草案修改情况的汇报。
受委员长会议委托，全国人大常委会法工委主任李适时作了关于立法法修正案草案的说明。受国务院委托，国家工商行政管理总局局长张茅作了广告法修订草案的说明，国家安全部部长耿惠昌作了关于修订国家安全法的说明，国务院法制办主任宋大涵作了关于保险法等5部法律的修正案草案的说明。
最高人民法院提请审议关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定草案的议案。最高人民法院院长周强向会议作了说明。
会议审议了香港特别行政区行政长官梁振英提出的关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告。
会议还听取了全国人大常委会代表资格审查委员会主任委员马马文作的关于个别代表的代表资格的报告；审议了有关任免案。
行政诉讼法修正案草案二审
让“民告官”的渠道更为畅通
着力解决“立案难、审理难、执行难”，改变行政复议“维持会”现象
据新华社北京８月２５日电（记者 陈菲 罗沙）２５日，行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。让“民告官”更加容易立案、让行政首长出庭，改变行政复议“维持会”现象……二次审议稿作出重要修改，着力解决“立案难、审理难、执行难”。
根据我国现行行政诉讼法规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”专家介绍，当时立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉，什么不可诉，是由行政诉讼法其他条款规定的。有的法院还为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上成为“立案难”的原因之一。
鉴于此，二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”。虽然此次修改并没有对社会各界普遍关心的行政诉讼受案范围作大的调整，但北京大学教授姜明安认为，将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。姜明安建议，可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。
行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的“缓冲地带”。但长期以来，行政复议的社会认可度还不高，大量行政争议未纳入行政复议法制轨道。
“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。”全国人大法律委员会副主任委员李适时说。对此，二次审议稿明确规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。“这一修改有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会’而导致复议公信力严重下降的现实困境。”姜明安说。
行政诉讼法修正案草案二审
北上广有望设知识产权法院
审级与当地中级人民法院相同，实行跨区域管理
据新华社北京８月２５日电（记者 罗沙 陈菲）２５日召开的十二届全国人大常委会第十次会议将审议《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）》，我国知识产权法院的设立进入“倒计时”。
最高人民法院院长周强２５日就《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）》作说明时表示，设立知识产权法院一是推动实施国家创新驱动发展战略的需要；二是加大知识产权司法保护力度的需要；三是提高知识产权审批水平的需要。完善知识产权司法保护体系，应充分考虑我国各地经济社会发展的实际情况，选择专利类案件相对集中、审判工作基础较好的北京、上海、广州设立知识产权法院。
他说，根据审判工作需要，北京、上海、广州知识产权法院的审级与当地中级人民法院相同。知识产权法院设立后，主要审理各类专利以及植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等知识产权民事和行政案件，兼顾审理其他知识产权民事和行政案件。
决定（草案）规定，北京、上海、广州知识产权法院对所在省（直辖市）的专利以及植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等知识产权案件实行跨区域管理，还管辖所在市基层人民法院第一审著作权、商标等知识产权民事和行政判决、裁定的上诉案件。
北京知识产权法院将统一审理对不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的第一审知识产权行政案件。
立法法修正案草案审议
地方立法权拟扩至282个市
草案还明确规定法律草案文本及其说明等要“上网”征意见
据新华社北京８月２５日电 根据２５日首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将过去４９个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部２８２个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。
全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在对草案进行说明时表示，落实党的十八届三中全会精神，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则，赋予设区的市均具有地方立法权是必要的。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。
根据草案，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。同时，草案对地方立法权的范围限制作出规定：“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”
草案提出，草案规定的其他设区的市，开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
此外，立法法草案明确规定：“应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见。”草案规定，重要的法律案还可能在全国主要媒体公布征求意见，并将征求意见情况向社会通报。草案还规定，法律按有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会，听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。
