[摘 要] 建立健全跨域灾害应急联动机制，是提高政府突发事件应对能力、稳定社会秩序的客观要求，也是政府与社会关注的重要议题。目前，中国已经进入到探索跨域灾害应急联动机制的实质性行动阶段，虽然取得了一定的成绩，但是也存在许多问题与不足。本研究旨在以相关理论和具体实践为基础，探求跨域灾害应急联动机制的模式选择和实现路径。
[关键词] 跨域；应急联动；灾害；应急联动机制
[中图分类号] D630 [文献标识码] A
联动机制，就是在公共突发事件管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会力量之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理突发事件的运作模式。[1]建立健全突发事件跨域应急联动机制、提高政府应急处置能力，是稳定社会秩序的客观要求，也是适应新形势的迫切需要和切实提高政府应急管理能力的重要保证。
一、问题的提出
中国是世界上灾害最为严重的国家之一。每年各种自然灾害都有不同程度的发生。根据民政部的统计数据，2013年，全国各类自然灾害共造成3.88亿人次受灾，1851人死亡，433人失踪，1215万人次紧急转移安置，直接经济损失5808.4亿元（不含港澳台地区数据）。[2]同时，由于中国经济社会发展不平衡，安全事故、流行病传播、化学污染、食品药品质量、科技灾害等各种人为灾害也频繁发生。如2005年的松花江跨行政区域水污染事件、2008年的三聚氰胺事件以及2013年的H7N9禽流感事件等，都给中国人民生命财产安全造成巨大损失。随着中国社会经济的不断发展，城市化进程的加快，人口的急剧增长以及自然变异的加剧，中国的灾害逐渐呈现出种类增多，分布地域、受灾对象变广，发生频率、强度和造成的损失都显著增加的特征。此外，由于受多方面条件的限制，中国社会的防灾、减灾工作难度不断增大，这都将对中国城市发展产生更加严重和深远的影响。
灾害应急管理作为应急管理的一项重要内容，是一项复杂的社会性工作，涉及到诸多区域的诸多职能部门。目前，中国采用的是“分类管理，分级负责，属地管理为主”的模式，突发事件处置体系以行政管辖权为基础，政府行政管辖区域内突发公共事件的应对，一般都可以做到责任明确，响应迅速，处置到位。但是，任何一个区域的应急管理资源都是有限的，因此，建立跨域灾害应急联动机制是十分必要和紧迫的。跨域灾害应急联动机制要求在政府的统一领导下，不同地区的不同部门之间、不同组织之间通过良好的沟通与有效的交流，整合资源、共享信息、共同行动、密切配合，协调做出决策，并采取措施将灾害的损失降到最低点。建立跨域灾害应急联动机制不但有助于有效整合和发挥不同区域的多方资源，提升政府防范和应对灾害事件的能力，而且是促进经济健康发展，维护社会和谐安定的重要保障。
二、跨域灾害应急管理联动机制建设的现状与问题
2002年，中国第一个应急联动中心在广西省南宁市建成，首次改变了过去长期以来中国城市应急系统各自独立、分散管理的状态。经过不断的完善，广西南宁市城市应急联动系统能快速将110、119、120、122、12345及防洪、护林防火、防震、防空等不同部门的信息汇集，统一接警，统一指挥，资源共享，快速反应，联合行动，一方面既提高了应急系统的反应速度和效率，另一方面，也对政府部门的功能进行了整合，极大地方便了群众，减少了突发事件的损失，促进了城市的和谐发展。2004年，应急联动成为各省市的工作重点，北京、上海、重庆、广州、深圳等诸多城市分别开始建设应急联动系统。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确要求“加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度”。同年，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中也明确要求，“利用全国政府系统办公业务资源网络，完善运行机制，整合公安、民政、交通、水利、国土资源、地震、气象等专业应急平台，实现应急信息资源的整合与共享。”目前，全国大部分城市已全面建成城市内部应急联动系统，不少地区也开始探索实施跨域灾害应急联动机制：如泛珠三角区域内地9省（区）突发事件应急联动机制，国网浙江、福建供电应急救援协调联动机制，长江三角洲(上海、江苏、浙江、安徽等3省1市)跨界突发事件应急联动联盟，陕晋蒙豫四省区黄河中游应急管理合作机制等。这些区域应急联动机制围绕重大突发事件信息快速通报、应急联动响应、平台建设协作机制、基层应急管理合作、应急预案的编制和修订等事项开展深入合作，提高了突发公共安全事件的区域应急联动能力。但总体而言，当前中国的灾害应急联动大都还局限在单一的行政区域内（一般是省级），且主要是在某一行业内部开展，联动效率低，尚未形成制度化的统一、协调、灵敏的跨域灾害应急协调联动机制。
结合近年来中国灾害的特点以及灾害应对情况和灾后重建能力，局限在某一行政区域内、局限在某一行业内的灾害应急联动机制无法实现相关行业、相关地区和部门信息的高度共享以及资源的有效整合，与实现“以最有效的方法，在最短的时间内”控制事态发展这一目标尚有一定差距。具体说来，主要有以下几方面的问题困扰其有效运转：
第一，跨域灾害应急联动协调力与资源整合力不足。中国在长期的“条块分割，属地为主”指导思想下形成的应急管理体制缺乏整体性，在面对跨区域公共危机的复杂局面时，不同区域政府之间存在的地域分割造成应急联动协作障碍，基于部门职能分工基础上形成的职能领域也往往演变成管理壁垒阻碍部门协作，[3]加之滞后的资源调配与配置方式、不够科学的管理机制。因此，在突发事件发生后，各机构、各区域往往各自为战，相互间没有进行很好的配合与协调，造成大量资源的闲置、浪费以及重复配置，协调力与资源整合力严重不足。
第二，跨域灾害综合应急预案空缺。应急预案是进行突发事件处置的指导性文件。在中国国家级总体应急预案《国家突发公共事件总体应急预案》的指导下，中国各地区、各部门基本都建立了各自的应急预案。虽然《突发事件应急预案管理办法》第7条、第8条规定，“鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案”，“联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制”,但是目前各地区、各部门所建立的应急预案大多数是各自独立的，没有编制专门的跨域应急预案，尚未形成一个有机的整体，且有些应急管理预案内容过于笼统，重原则轻操作，这就严重影响了跨域灾害所涉及到的各地区、各部门共同应对灾害的积极性，不利于对跨域灾害进行应急处置和救援。[4]
第三，跨域灾害应急法制建设待推进。目前中国应急管理工作主要是通过应急预案加以规定的，这些应急预案是以行政命令或条例等形式存在的，缺乏相应的法律依据，难以达到法律所能达到的效力和效果。这是应急管理工作所存在的普遍问题。此外，中国宪法与地方政府组织法没有关于政府间合作的具体规定和条例，这就容易造成地方政府忽视政府间的横向合作或合作权限与职责不明确，无法形成合力去共同积极应对灾害。
第四，应急科技支撑体系待强化。应急管理科技支撑，是实现无急可应、有急能应，最大程度地预防和处置突发事件的重要保证。跨域灾害应急联动是一项极其复杂的工作，要求在灾害监测、预警、评估、控制、响应和恢复救助等方面都要有操作性强的技术、设备和工具等的支持。近年来，中央和各地方、各有关部门极为重视高新科技在灾害应急管理方面的应用，积极开展新项目研究，推动成果转化应用，不断引进新技术、添置装备，不断强化科技支撑能力，提高灾害应对工作的科技含量和技术水平。[5]但总体而言，应急科技在国内还是一个较为薄弱的环节，其发展严重滞后于经济发展，尤其是在重大跨域灾害应对时所暴露出的应急技术落后，救援装备数量少、结构不合理、缺乏专业队伍等一系列问题，与发达国家相比差距尤为明显。
第五，跨域灾害信息共享机制待健全。信息是突发事件应对的重要基础与核心要素，信息搜集、信息报送、信息分析以及信息发布等环节是应急管理全过程中极为关键的部分。由于跨域灾害应急管理涉及到不同区域的多个主体，信息不能有效共享是其常见问题之一。灾害发生后，一方面不同地区、不同部门间在客观上的信息不对称在无形之中造成了对信息的封闭式管理，另一方面政府或部门间广泛存在的本位主义、地方主义和部门主义等狭隘理念也阻隔了信息在相关区域间的有效流通，这就大大削弱了政府在跨区灾害应急管理中的应对能力，同时也增加了涉及地区的应急成本，甚至无端放大了灾害的危害，严重影响了应对效果。
三、构建跨域灾害应急联动机制的基本思路
在政府的统一领导下，建立跨域灾害应急联动机制，可以促进不同地区、不同部门间密切配合、整合资源、共享信息、共同行动，协调做出决策，有效应对灾害。跨域灾害应急联动机制的构建路径主要有：
（一）跨域灾害应急联动机制的合作基础：良好的跨域应急沟通机制
跨域灾害应急联动机制产生于各区域、各部门互相依赖的大背景下，良好的沟通机制是跨区域间实现互连互通、有效整合资源，建立灾害应急联动机制的基础。首先，跨域灾害所涉及到的各地区、各部门要从思想上认识到打破长期形成的地域分割与部门分割的重要性和必要性，确立统筹协调的区域共同体意识，采取合作的态度，从根本上打破管理壁垒，为建立顺畅的跨域灾害应急协调联动机制提供思想意识上的保证。其次，要建立跨域灾害信息共享平台。进一步加强信息共享能力，加强区域间应急联动，实现不同区域不同部门的信息对接与快速资源调配，提高跨域应急联动的反应能力。
（二）跨域灾害应急联动机制的技术支撑：前沿的跨域应急科技体系
科学技术渗透于灾害应急管理全过程。十八大明确指出，为提升预防和处置突发事件的能力，中国政府要全面整合应急科技资源，逐步建设和完善突发事件应急科技支撑体系。针对当前中国较为薄弱的应急科技体系，应从以下几个方面来着手加以构建：一要提高应急科技科研机构与科研人员的装备水平和创新能力，大力支持突发公共事件应急领域的技术创新和产品研发。二要加快以公共安全科技和信息技术为支撑，以应急管理流程为主线的突发事件应急平台的建设，形成连接不同地区、不同部门应急指挥机构、纵横联系、统一高效的应急平台体系。三要加强跨域灾害应急管理基础性规范研究制定工作，建立健全跨域灾害应急通信互联、信息交互和共享、应急资源分类及配置等技术标准规范。
（三）跨域灾害应急联动机制的指导文件：科学的跨域综合应急预案
随着中国经济社会的不断发展，事物之间的联系也愈来愈紧密，跨域灾害发生的频率以及危害性都在不断增加，这就越来越需要不同区域、不同部门共同合作应对，因此，必须编制完善而细致的跨域灾害综合应急预案来对应急工作予以准确全面的指导。一方面，跨域综合应急预案应明确规定各区域的总体及各应急主体的应急范围、职责和权力等，所包含的内容既应全面细致，又应具有较强的可行性和操作性；另一方面，跨域综合预案的编制并不是一件一劳永逸的事情，而是一个不断修订和推进的过程，应通过实践和应急演练来不断予以检验和完善，不断提高预案的科学性，增强跨域综合应急联动实战能力。
（四）跨域灾害应急联动机制的制度保障：完善的应急联动法制体系
完备的法律、法规、规章制度是建立跨域灾害应急联动机制的重要保障。首先，应通过法律的形式，明确规定跨域灾害应急联动所涉及到的各区域、各部门的职责与权力，以及相应的惩处方式；其次，拥有地方立法权的城市人大及政府（省、副省级城市、省会城市以及较大的市等）也应根据国家相关法律法规要求，制定相应的操作性强的地方法规或规章制度，对跨域灾害应急联动工作的组织构架、协调联动规则与方式、应急联动各主体的责任、应急处置程序、信息报送机制以及经费保障等加以规范；第三，要抓紧研究制订《突发事件应对法》的配套制度，通过配套法规和地方条例来进一步明确所涉及到的应急联动各区域、各部门的责、权、利间的关系，从而加强协调与合作。用法制来保障跨域突发事件发生时的应急处置与救援、信息报送、决策指挥、责任追究等，确保各区域各部门形成合力，协调配合、共同积极应对跨区域突发事件，使跨域灾害应急联动机制真正“联动”起来。[6]
参考文献
[1]凌学武. 论公共危机管理中的协调联动机制建设[J]. 领导理论与实践，2007（3）.
[2]民政部国家减灾委办公室[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zrzh/201312/index.htm.
[3]黄小勇. 构建危机应对协同联动机制的思考[J]. 中国井冈山干部学院学报，2011（4）.
[4]唐苏南,张玮. 跨区域突发公共事件应急处置体系研究[J]. 三峡大学学报(人文社会科学版)，2008（12）.
[5]洪毅(主编).中国应急管理报告2013[M].国家行政学院出版社，2013.37
[6]刘雅静. 跨区域应急协调联动机制构建研究[J]. 厦门特区党校学报，2010（4）.
（来源：行政管理改革）
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