[摘 要] 本文以四川M县为例，对目前乡村治理所存在的主要问题及改革措施进行了初步的分析。本文认为，等级性的压力型体制和权力渗透性的社会管理模式，是影响服务型政府建设的根本原因；强人治村的模式，将村治的命运寄望于个人，具有极大的不稳定性，只有引入公民参与的机制，才能实现服务型政府和新农村建设的目标。
[关键词] 制度；乡村；基层治理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
国家治理的基本问题，可归结为公民与政府的关系问题，而治理则是政府、公民与社会团体等多元力量，共同解决社会问题，促进经济和社会发展的机制。乡村基层政府是国家政权与农村社会联系的桥梁。乡村的有效治理，直接体现着政府存在的价值。随着村民利益意识和参与意识的提高，村民对参与乡村物质、文化建设的需求，变得日益强烈。以经济发展、乡风文明、管理民主、环境优美为主要内容的新农村建设和服务型政府建设，正是适应农民需求的政策反应。通过乡村治理策略和机制的改革，不仅有助于实现农村社会秩序的稳定，而且有助于发展农村经济，对农民提供有效的公共服务，促进社会主义新农村的建设。本文以四川省M县为个案，探讨乡村治理的改革措施及所存在的问题。
一、乡村治理的现状及存在的问题
四川M县是汉、藏、彝多民族杂居的经济落后的山区，而F镇则为该县社会经济比较发达的乡镇,在乡镇企业、农村社会秩序、乡村文化活动、基层组织建设等方面处于领先地位。据对乡、村干部的调查，当地乡村治理的主要问题表现为：
第一，尽管税费改革以后，转移支付增加，乡镇总收入较以前增加，但乡镇政府财政收入却有所减少。由于交通状况、自然环境恶劣，乡村社会经济发展不平衡，尽管政府增加了对农民的退耕还林、粮种等补贴，大多数乡村依然未能解决行路难、饮水难、靠天吃饭等问题，农村经济依然落后。就乡镇而言，由于多数资金为专项经费，乡镇可支配资金减少，也不具备向农村提供公共服务的能力，从而影响了乡村的有效治理。
第二，乡镇体制、权力与责任不相适应。从权力结构上看，乡镇政府实际上等同于县政府的派出机构。目前，许多部门都属于条条管理，乡镇难以进行监督和约束。如F镇设有党委、政府、人大及综合服务中心（农机、农技等服务）等部门； 此外，派出所、工商所、财政所等是双重领导机构，以条条管理为主，人事、财政归县局管，乡镇只是参与对干部工作的考核。从人大与政府的关系看，乡镇人大法律上是乡镇的权力机构，乡镇政府需对乡镇人大负责并接受其监督，但由于《地方组织法》的缺陷，乡镇人大的主要工作是召集会议，乡镇人大主席、副主席的主要职责是联系本级人大代表、反映代表和群众对乡镇政府的批评和建议，无权代表乡镇人大行使乡镇人大的职权，[1]因而决定不了事情。
作为一级政府，乡镇应该具有独立的财政、人事及特定的管理权限。然而，乡镇政府却不具有独立的权力，更多地依附于县政府。由于乡财县管，干部工资由县政府负责，在许多方面，乡镇似乎只是县政府的助手，从而影响得乡镇职能的落实，
目前，乡镇政府的主要职责是维稳、发展经济，以及为农村提供基本的公共服务。但是，随着农民利益意识和法制意识的觉醒，政府依法行政的推行，政府的权威性和履行职责的手段也在减少。一位乡镇书记说：在过去，乡镇是权力机关的象征，乡镇具有很大的权力，可以打人、抓人。现在，主要是追求致富和经济发展，强调依法行政，对村民要按法律办事，要讲公平，以前的很多做法和手段乡镇都不能使用了。在压力型体制下，县政府对乡镇有许多“一票否决”的考核指标，如计划生育、安全生产、维稳等，尤其是信访问题，是花费最大精力、最难办的事情。这既有历史和现实的原因，也有体制的原因，还有民众的认识原因。就前者而言，历史上的欠账和积怨，以及一些新产生的问题，都不是乡镇政府所能够解决的，从而引起村民不满和越级上访；就体制原因而言，一方面上访是公民的合法权利，应该允许上访，另一方面又有维稳的考核指标，这本身就是个矛盾。此外，由于村民对政府的不信任，即使经过法院的判决，也往往不服判决，导致缠访、闹访。这样，社会稳定成为乡村治理的关键。
第三，乡、村关系有待调适。乡镇政府作为国家和农民联系的桥梁，事务繁杂，“上面千条线，下面一根针”，涉及村庄的事情都得乡镇落实。按照《村委会组织法》，乡、村关系为指导关系，乡镇政府下达的各项任务需要村委会的配合；但村民自治的体制，使得乡镇约束村庄的能力有所下降。因此，许多乡镇政府通过推行村财乡管、党支部书记和村委会主任“一肩挑”、干部工资由政府发放及其他相应措施，甚至通过操纵选举等形式，强化对村干部的制度约束和行为激励，使得村庄依附于政府。
在调查中我们发现，许多乡镇干部不仅对村民自治有所怨言，而且还强调加强乡镇的行政地位和行政权威。针对目前学术界提出的乡镇发展的三种途径，即作为派出机构、坐实一级政府及乡镇自治三种提法，一些乡镇干部认为自治的观点过于超前。他们认为，如果把乡镇作为县政府的派出机构，一则县里财政负担过重，二则县里也搞不好，不能维护政权的基础，会闹乱子；实行村民自治以后，村庄受到宗派势力的干预，变得对上不负责任，对下也没有负起责任，搞民主出了问题。因而乡镇既不能成为派出机构，也不能搞自治，而是要赋予乡镇更大的权力、增加人员编制和财政支持，授予乡镇更多的处理事情的法制权威。这种观点，一方面是出自乡镇干部切身利益的考虑；另一方面，也是在等级性压力型体制下，在长期集权型传统文化中的浸染的结果。这样，在强化乡镇政府权威与村民自治之间，便出现了难以破解的困境。
二、乡村治理与服务体制的改革探索
上述问题的解决，需要制度和具体服务机制的创新。四川M县着重从组织体制和机制创新入手，强化乡村组织的整合与吸纳功能，推动乡村治理与服务的改革。
首先，基层组织建设的创新。人才选拔机制的创新是乡村社会经济与政治发展的关键。选拔优秀农村精英担任乡村干部和党员，不仅会带动乡村社会经济的发展，也会树立一种公正、向上的风气，提高党和政府执政的权威性。M县F镇的探索主要有三方面：
一是拓宽乡镇干部的选拔范围。在乡镇换届中，明确优秀的事业单位干部、村干部、大学生村官都可成为候选人，当选后担任实职，连任满两届（即10年）既可自动转为公务员。如J村党支部书记J某当选为副镇长，主抓工业和新农村建设，负责联系多个村庄。
二是村党支部书记的公推直选实验。在党支部建设中，支部书记的产生方式是个关键。F镇在村党支部书记产生过程中，探索了一种把乡镇和村、党员和村民代表有机结合的“三三四”模式。具体来说，村民代表、党员可以提名候选人，党员个人也可自荐成为候选人，通过公开演讲、差额方式由党员选举产生。其中，由村民代表组成村民小组推选占30%的权重；全村党员选票占30%的权重；而乡镇党委则占40%的权重。这样，通过量化方式把组织同意、群众认可结合起来。
三是创新党员纳新机制。目前，农村党员发展面临着很突出的问题。其中，最为突出的是，由于宗族势力及观念的影响，一些地方基层干部和党支部书记家族观念重，甚至为了“保位子”，或者不愿意发展新党员，或者只发展三亲六戚入党，致使党员的发展呈家族化聚集，许多村庄党组织被群众称为“家族党”、“窝子党”。由于党支部书记及党支部成员掌握着村庄的实际权力，村干部高度聚集于某个家族，不仅使权力结构高度集中，导致农村腐败和农村资源分配的不公，更为关键的是严重影响党在农村的权威性和凝聚力。因此，采取措施，进行党员纳新机制的创新显得尤为迫切。该县所在的凉山州基于多民族杂居的特点，创建了“苏施”①?党支部，破解了当地“家支”宗族势力对优秀青年入党的排斥，为民族地区的优秀青年入党探索了一条有效的新路子。
“苏施”党支部由乡镇党委牵头，从乡镇党校、工会、团委等部门遴选3名以上乡镇机关党员、大学生村官党员等单独设立，乡镇党委副书记或组织委员担任支部书记，一般包括乡镇团委书记、妇联主任等。在彝区以乡镇为单位单独组建“苏施”党支部；在汉区和杂居区，以片区为单位联合组建“优秀青年人才党支部”；在藏区和其他民族乡镇成立“勋鲁”党支部；在蒙古族聚居乡成立“帕金玛志”支部，重点发展35岁以下外出外来务工优秀青年、优秀大学生村官、退伍军人、致富能手和“土专家”、“田秀才”等五类人才入党。优秀青年可向“苏施”党支部申请，成为党员后再转入村党支部，从而改变了一些村庄党员人数明显偏少、结构严重老化、发展党员“唯亲戚唯家支(家族)”的不正常现象。M县38个“苏施”党支部收到入党申请书185份，确定入党积极分子148名。目前，“苏施”党支部已经发展到乡镇、非公企业、科技园区等不同性质的单位。“苏施”党支部的设置，破解了优秀青年入党难、新鲜血液进不去、创先争优典型培育难、农村党员队伍结构不优等严重制约民族地区党员队伍建设难题，同时还能汇集优秀青年人才信息，培养党员后备力量，促进当地跨越发展、长治久安。[2]
其次，推进乡村公共服务机制的创新。对农民的日常服务，是乡镇政府最基本的职能。随着新农村建设和服务型政府建设的推进，政府对农民补贴及其他各项服务的完善，需要推进乡镇公共服务机制的创新。M县地处山区，地广人稀，经由撤乡并镇的改革，由原来的47个乡镇合并为38个，使得村民办事更为不便。基于村庄距离乡镇遥远、交通不便的现实，各乡镇建立便民服务中心，通过集中、便捷、高效的“一站式”服务，对农民进行“一条龙”的服务。这样，农民为了修房子、盖章、计划生育、办准生证、低保、户口以及“新农合”、“新农保”等事务，便可“一站式”集中办理,从而大大方便了村民的办事需求。在个别有条件的村庄，还设立村综合服务中心，提供人口和计划生育、劳动保障、卫生新农合、民政、企业服务、金融服务及其他便民惠民服务。
再次，村庄治理体制的创新。该县F镇J村在一位优秀村支书的带领下，通过完善村庄治理体系和管理机制，成为“村民自治模范村”和新农村建设的典型。这一村治体系的要素包括：1.加强村党支部领导的覆盖范围。由以往单纯按村民小组设立党小组，改为与新型农村经济合作社、非公企业相结合，按区域、按行业建立党小组，形成党支部领导覆盖全村的党的组织体系。2.完善村级自治组织体系。由村民委员会、村民代表会议、村民代表工作委员会，组成村自治工作体系，设村综合服务中心为事务机构，负责全村事务的决策、监督和执行。3.由村党支部书记任村民代表工作委员会主任，对村委会、村综合服务中心实施监督、评议，并定期召开村委会和村综合服务中心负责人参加的工作联席会议，研究、决定全村发展建设中的重大事项。4.村民代表会议由村民代表组成。以相邻的10-15户为单位，选举村民代表，任期与本届村委会任期一致，主要承担收集、了解社情民意，反映群众要求，行使提案权、评议权、监督权和罢免权。5.整合社会资源，积极参与社会管理。聘请离退回村干部及在外工作人员为监督员和参谋，参与村庄建设，监督村“两委”工作，为村庄建设出谋献策。此外，村两委制定完善了各项村治制度和村规民约。如《党支部议事规则》、《村务公开实施细则》、《村民一事一议制度》、《财务管理办法》及治保、调解等系列制度，使村党务、政务、财务管理走上了规范化管理的轨道。
第四，为促进村庄经济、文化和社会治安，建立村庄公共服务的具体机制。J村的做法主要是：1.按自愿、有偿原则，在不损害农民土地承包权益的前提下，经过土地经营权流转、资金流转，培育发展新型农村专业经济合作社，采取公司加农户发展特色产业，实现了集约化经营。2.组建腰鼓队和龙灯队等文娱团体和村级图书室等文化组织，在节假日开展主题文化娱乐活动。如村民共同参与的主题春节联欢会、重阳节组织的老人座谈会、妇女烹饪比赛大会。此外，聘请专家进行农技、礼仪、厨师等培训，开展“文明户”、“文明村民”、 “五好家庭”、“养殖能手”等评选活动，促进了民风、乡风的好转。3.建立村、组、民兵三级联防体系，加强社会治安管理政策宣传，进行巡逻检查，实行“网格化”管理，完善大调解工作机制，设置群众来访接待点，积极帮助群众办理代访代诉工作，畅通信访渠道，维护了农村的稳定。
三、有关乡村治理的几点思考
有效的乡村治理，既与自然经济条件有关，也与制度因素有关。通过适应性的制度设计，有助于解决某些乡村建设所面临的问题；但是，既有的制度惯性和思维习惯，也会影响到乡村的善治。
第一，由于压力型体制的限制，基层政府的职能并未得到转变。按照目前政府的功能定位，乡镇政府的主要职责应该是社会管理和对农民的公共服务。然而，乡镇干部主要关心的却是发展和稳定。所谓发展就是发展经济；所谓稳定，就是控制上访。据调查，在乡镇领导的眼里，排在第一位的是维护社会稳定（84.51%），第二为发展经济（83.80%），第三为提供公共产品和服务（51.4%）。[3]招商引资和稳控上访成为乡镇政府工作的重点，主要是政绩及现实利益的驱动，以及一票否决的考核指标，而这两者又往往联系在一起。为了招商引资，基层政府就在征地、拆迁、劳工诸多方面偏向资本和企业，而不惜牺牲、损害当地民众的利益；一旦企业与民众发生纠纷，政府就站在企业一边，由此企业与民众的纠纷就演变为民众与政府的矛盾冲突。更有甚者，县乡政府的主要负责人在地方经济中追逐个人私利，用政治权力谋取经济利益，与资本力量结盟，形成地方权势集团。一方面加大了当地各利益群体之间的矛盾、摩擦，另一方面又破坏国家权力整合社会、维护公平正义的功能。[4]尽管在行政主导的体制下，政府也会提供某些公共服务，但由于缺乏社会与政府的契约关系和自治性的公民参与机制，依然难以矫正管制型政府的弊端。可见，基层政府职能未能转变的背后，有着更深刻的体制因素。
第二，县乡政府体制不合理，基层政府的运作模式依然是强制性的行政模式。在高度集权的政治与行政体制下，一个难以解决的问题就是条块关系问题，这在乡镇层级尤为明显。条条部门的权力日益增大，削减了乡镇作为一级政府的统合能力，并使得基层政府形成对县级政府的依附。此外，事权不明，县乡政府之间并没有明确的权责划分，加之乡镇人大监督的虚置，强化了乡镇政府运作的行政性、强制性特征。在乡镇政府与农村社会的关系方面，由于政府的强势以及长期习惯的行政模式，习惯于命令式的强制性贯彻，从而与随着市场经济的发展而催生的村民的法治意识和权利意识形成了尖锐的冲突。当今中国乡村治理危机的症结，就在于缺乏法治基础上的权力与权利的明确界分。这不仅需要明确的产权界定，也需要乡村治理的制度创新，培植社会力量，搭建基层政府与农村社会协商、博弈的制度平台。由此，不仅构建乡村社会对基层政府的制约约束机制，促使服务型政府的形成，并将传统的强制性行政执行模式，转变为协商性的互利合作模式。
第三，精英治村与输血式经济增长模式不具有普遍意义。案例村的经济发展模式，不仅取决于村庄独特的地理位置和资源禀赋，更取决于村支书J某的个人能力和关系资源。J支书依靠其人脉资源，能够从上级政府及其他单位争取到大量的扶助资金和政策支持，加之大家族的背景，使得他成为本村的政治强人和经济强人，这成为该村难得的发展条件，因此，该村案例很难复制；同时，尽管有诸多村民自治制度，但其作为村支书、副镇长的体制背景，身后强大的经济后盾和家族力量，使其对村庄事务及村庄组织具有强大的渗透力和支配性。这种村庄权威固然对本村社会经济发展有所裨益，但对乡村的民主治理不见得有好处。与此类似，目前许多地方推行的“新上山下乡运动”，由各级干部包村扶贫致富的途径，过分看重个人的作用，主要依靠的是包村干部自身调动外在资源的能力，这种靠资源投入致富的模式，并不具有推广的价值。农村经济发展的持久性动力在于扎根于农民利益和需求的市场经济的改革和深化。
从调研可见，基层政府具有很强的对编制、财力和权力的追求冲动。这种经济人冲动如果不能得到社会的控制，就不可能实现向服务型政府的转变，依法行政的目标也就难以实现。中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调增强乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，是实现服务型政府、推进新农村建设的不二法门。
参考文献
[1] 包玉娥. 当代中国政治制度[M]. 高等教育出版社, 2007:105.
[2] 四川凉山建“苏施”党支部 破解农村党建难题[EB/OL].中国新闻网,2012-08-24. http://www.chinanews.com/df/2012/08-24/4132326.shtml。
[3]师丽、刘师嘉. “返乡潮”之后的基层治理之二:调查:710位乡镇“一把手”的心声[J]. 人民论坛, 2009/03:38.
[4] 单光鼐、蒋兆勇.县级群体性事件的特点及矛盾对立[EB/OL].http://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_201001202212.html.
（来源：行政管理改革）
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