[摘 要] 马航事件发生以来，中国政府投入巨大的人力物力，在客机搜寻、真相调查、家属安抚方面做出众多努力，但国家和政府在应对和处理重大、特大突发危及事件的过程中仍存在一些不足。在政府应急管理体制建设、国际联合搜救的机制、打造中国媒体“软实力”、落实家属援助的操作细则、推进法律援助服务的开展等许多方面都亟待加强。
[关键词] 马航事件；紧急管理；联合搜救；法律援助
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
2014年3月8日马来西亚航空公司MH370号航班事件发生以来，中国政府给予了高度的重视，投入了巨大的人力物力，在客机搜寻、真相调查、家属安抚方面做出了众多努力，是国内外有目共睹的，同时也受到了乘客家属和国际社会的广泛肯定。中国在这场突如其来的大灾难面前，做出了高效有序的应对，体现了负责任大国的形象，也表明中国是国际秩序的践行者和世界和平的坚定维护者，但同时由于马航事件人数多、时间长、不确定性高等史无前例的特点，也让我们看到了我国目前应对此类事件还存在着亟待改革的地方。
一、加快政府应急管理体制的建设
3月8日上午7点30分，马来西亚航空公司发布第一份声明，确认北京时间2点40分MH370航班与苏邦空中交通管制台失去联系。得知消息后，中共中央总书记习近平立即作出重要指示，要求外交部和我有关驻外使领馆加强与所在国有关部门的联系，密切关注搜救进展情况，全力做好应急处置和中国公民善后工作。交通运输部、民航局等有关部门要立即启动应急机制，积极配合做好相关工作，并进一步加强民用航空领域的安全检查，确保民用航空运行绝对安全。当天上午，国务院总理李克强作出重要批示：请迅即启动应急机制，与马方民航部门加强沟通联系，督促加大搜寻力度，尽快核实机上中国乘客具体情况。要在境外中国公民保护机制框架下，与外方共同做好应急救援准备，并会同有关地方及时妥善做好乘客家属信息通报、安抚等工作。中国外长王毅中断了一个记者会，赶赴召集相关部门处理马航事件的协调会。很快，一整套的应急机制开始启动，中国从高层决策到外交、交通、军方、公安等多个部门同时启动，快捷、果敢，见证了中国政府应急机制的完善。
类似马航事件这样的重大突发危机事件引发的应急管理是世界关注的重大新课题。虽然中国此次做出了积极、快速、有效的应对，然而中国目前尚未系统建立科学的重大突发危机事件应急管理体制，这仍是中国政府目前应当予以重视和发展的新学科、新专业、新领域。在我国，自2003年非典以来，公共危机管理上升为国家课题；而后2008年南方低温冰冻雪灾、“5?12”汶川地震等重大、特大突发事件，促使中国政府开始重视危机应急管理体系；《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家公共突发事件应急预案》等相关法律法规的颁布，也标志着中国政府建立应急管理体制的进程。国家下大气力构建反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理体系，已经初见成效，截至2013年底，全国已有100%的省级、94.9%的市级、19.3%的县级单位建立了安全生产应急管理机构，人员到编率87.8%，全国矿山、危险化学品、消防、海（水）上等5支应急救援体系不断完善壮大，事故救援和处置能力也不断提高。但面对类似马航此等重大突发事件防不胜防的现实，中国政府应急管理体制中“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理”的救援原则和历经重大危机事件之后总结出来的有效经验，如何合理复制、拓展外延、妥当借鉴到海外应急救援中来，进一步启示中国政府：应急管理任重而道远，加快科学的应急体制建设迫在眉睫。
二、构建国际联合搜救的机制
在马航MH370航班事件发生后，中国、越南、马来西亚、菲律宾等邻近国家暂时搁置南海争端，纷纷派出舰船、飞机、救援队等到相关海域通力合作，搜索失联航机及乘客，积极参与救援事项。并且，由于马航MH370事件失联时间的不确定性、失联地点的不确定性，失联原因的不确定性，马航公司、马来西亚政府和马来西亚军方披露信息的不确定性、自相和互相矛盾性，使得对马航客机进行搜救的不确定性因素达到了史无前例的程度，从而使参与马航失联客机搜寻的国家数一度达到26个。马航事件引发的国际大搜救再一次说明，联合救援将成为未来航空事故救援的主要方式。
马航此次事故主要搜寻区域为海洋，其开展搜寻救援的主要依据是《国际民用航空公约》附件12——《搜寻与救援》和1979年国际海事组织通过的《国际海上搜寻救助公约》。由于组织搜寻与援救是为了解救明显遇险和需要帮助的人，出于迅速找到和援救航空事故幸存者的需要，《搜寻与援救》中纳入了一套国际上协商一致的标准和建议措施，而《国际海上搜寻救助公约》则奉行对海上遇难者进行迅速有效的救助，沿岸国家在本国责任海域内负有搜救责任，同时为开展恰当的搜救业务，各有关国家间应就海难救助活动进行协调，建立世界性海难救助体制的宗旨。两者均对搜救的主导国和各国的协助义务作了明确规定，但是这样的救援协调机制会使得一些组织能力欠佳的国家成为主导国，这些国家在搜救经费、搜救设备以及专业程度上都和世界顶级水平存有差距，并且对协助国派遣怎样的搜救力量则没有明确指明，致使各国间缺少一个强有力的联合搜寻机制，各国在搜救力量协调上存在欠缺，极易因为各自为政，耽误了黄金救援时间。
在此次事件中，马来西亚政府作为主要责任方在救援和协调方面明显能力不够、经验不足，而我国在联合搜寻的过程中也暴露出海上搜救能力和补给能力的不足。马航事件发生一天后，我国船只才到达事发海域，速度远远落后于越南和马来西亚，海军舰艇到达事发海域的时间更迟，这是一个值得反思的现象。马航客机在我国南沙群岛附近失去联络，可是我国在该区域没有自己的港口码头，没有飞机可以起降的机场，搜救力量无法在第一时间赶赴出事地点，完成应急搜救同胞的任务。事故发生时，如果我国在南沙建有搜救码头、机场，便有可能及时发现飞机所在位置，为飞机发生事故地点的确定、飞机的搜寻救援、事故原因的查明提供更大的准确性和可能性，给各国的联合搜寻提供更多的帮助和便利。因此我国要提高南海基础设施水平，加快南海海上辐射基地建设，以便为今后各类搜救力量提供燃料供应、电力供应、淡水补给、物资储存、医疗救助等多项保障。值得注意的是，我国早在2002年便与东盟国家签署了《南海合作宣言》，倡导进行地区间海上联合搜救，但是多年来这些倡导仅停留在口头上，没有实质性地建立一个有效的可运行机制，缺乏执行力。我国可以借此机会，在《东南亚友好合作条约》和正在推动的《中国——东盟国家友好合作条约》框架下，倡导搭建中国与东盟国家间的安全合作机制，进行信息交流与共享、事先防范、联合救援等方面的合作与交流，建立互信，使“搁置争议”由理念逐渐演变成现实，最终实现“共同开发、互惠互利”的目标。
三、打造中国媒体“软实力”
信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。信息网络是我国信息建设的重要领域之一，利用信息网络实现加强社会管理，整合资源，形成全面覆盖、高效灵敏的社会管理信息网络，增强社会综合治理能力，保障国家安全、公共安全，维护社会稳定的目的，与广泛存在的媒体密不可分。媒体是社会的公器，是时代的瞭望者，其作为社会意识发展的助推器，起着信息传播、价值导向的重要作用，对广大群众的影响是广泛而深刻的。
马航事件发生后，我国电视、广播、报纸、网络等媒体中各种信息横飞，铺天盖地，真假难辨，导致了公众对媒体的集体不信任，其间中国媒体对两个关键声明的若干关键措辞没有精准翻译，更一度引起轩然大波。一是误将3月24日马来西亚总理在紧急召开的发布会上宣布的“飞行终结”，根据现场同声传译的译文措辞为“坠毁”，二是3月26日在网络和电视等我国媒体上大量传播的“澳大利亚总理发誓一定要找到飞机”中“发誓”一词实际上为“应该，应给予”的误译，第一时间发文的媒体翻译失准是造成误解的起源，而媒体间不加求证、盲目转发、以讹传讹，进一步导致了中国民众，特别是马航乘客亲属的过度反应。因为无法百分之百保证翻译人员在现场或者当时就能做出最精准的翻译，在新闻时效性的要求下，首发媒体少许翻译错误的发生并且被及时的纠正，还是能够为大众所理解和原谅的，但是转载媒体在错误被修改后仍不加审视地继续转载错误版本，因此暴露出的“抄得理所应当、抄得天经地义”的作风，究其根源实际上反映了作为我国信息建设重要环节的媒体缺乏独立报道的敬业精神和谨慎求证的职业道德。这绝不仅仅是“不掌握信息源”、“难以接近核心机密”、“报道地点”、“行业体制”等冠冕堂皇的原因导致的，马航事件对电视、广播、报纸杂志、网络媒体及社交网络自媒体做了一次集中的检阅，在事件中暴露出的各界媒体的弊端，已经不能简单地将责任推给我国信息建设中“传统媒体制度僵化”或者“对新媒体监管不够”这样老一套的说辞，此时，已经归本溯源地体现了我国媒体的素养和媒体人的职业操守。
中国想要在国家信息建设中打造“软实力”，应当完善国家信息安全发布机制，注重培养具有独立思考精神和报道能力的媒体人，确保信息发布准确，在类似马航这样的事件中，由国家掌握核心信息的机构向中国媒体传递充足、可靠的信息源，让自己的媒体第一发声，获得话语权，让国家的喉舌在自己的地盘上作出成绩，进而在世界崛起。
四、落实家属援助的操作细则
针对此次马航事件，中国政府给予了史无前例的重视，快速启动应急机制，及时成立马航失联客机应急反应领导小组，出动十余艘舰船、“雪龙号”科考船、数十架飞机，动用21颗卫星，开展了中国在该海域有史以来规模最大的“海空一体”联合搜救工作。无论是在马航客机失联初期的泰国湾，还是在其后的南印度洋，中国始终是国际搜寻力量的主力。习近平主席多次表示，中国政府将全力以赴进行搜救，只要有一线希望，就要做百分百的努力。李克强总理明确表示：“只要有任何疑点都不能放过”，“要求有关方面加强协调，并且一定要查明原因，找到马航的失联航班，妥善处理相关各方面的事宜”。中国政府迅速派出特使、外交部副部长张业遂前往马来西亚进行磋商，由外交部牵头，公安部、交通运输部、民航局等多部门组成的中国政府联合工作组紧急赴马，配合驻马使馆处理马航客机事件。外交部领事保护中心第一时间对外公布24小时热线电话，回答各方问询；北京市政府在乘客家属入住的酒店分别建立医疗、法律咨询服务站；在吉隆坡，中方人员与赴马中国家属进行20余次面对面沟通，推动马方组织技术讲解会，并敦请马方为家属做好服务；中央和国务院领导委托有关部门负责人多次看望在京中国乘客家属，给他们带去了关怀和慰问。中国政府在搜救马航客机、调查事件真相，援助乘客家属上做出了积极的努力。
但是，马航事件中，也暴露出了我国在重大突发性事件发生时，对家属援助工作的不足，给我们今后改进、完善家属援助工作提供了很好的借鉴。首先，目前对航空事故家属进行援助的法律依据仅有中国民用航空局颁发的部门规章《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》，由于部门规章效力的限制，无法协调政府其他相关部门一同做好对家属的应急救援工作。虽然各部门均积极做了很多家属援助工作，从心理上、法律咨询上给家属带来诸多帮助，但是在各部门的协调和衔接上还是存在一定的不足，从家属的角度难以确定一个有效的主管单位，难免给家属造成很多部门都在管、但又似乎没有部门能有效解决问题的困扰，家属在事件过程中遇到的问题、难处无法准确有效的传达给相关单位，只能盲目地四处求援。其次，现存的关于家属援助的制度缺乏有效的实施细则，没有具体到家属生活、心理、法律服务等与事件处理密切相关的方面，仅是从总体上明确了家属援助的处理原则和对家属进行援助的义务，谁去做、怎么做、做到什么程度、没有做或者做不好的时候家属可以怎么办，都没有法律或者制度的依据。在生活上，应从政府和民间组织的角度，对乘客家属的生活给予足够的关心，包括衣食住行等各方面，还要让他们感受到对自己合法权益的维护政府有人管，有人一直负责到底；除了在生活上关心以外，还要安排专人从心理上对乘客家属给予疏导、辅导，主要针对怎样缓解现在的心理压力、怎么解决现在生活的压力、感情的煎熬和家里老人、社会舆论的压力，帮助家属形成健康的心理、思想和情绪，以便在整个事件处理过程中保持一个良好的心态；从法律服务方面，组织一些专家、专门的法律工作者，给乘客家属进行依法维权的介绍，要准确、中肯、切实，内容包括有哪些合法的权益、有哪些维权的方法等，让乘客家属感到自己的维权是有法可依的，合法权益是受法律保护的。因此，接受实践检验，总结经验教训，制定航空事故家属援助的法律和制度依据，切实落实家属援助操作细则是我们今后做好家属援助工作的第一要务。
五、推进法律援助服务的开展
马航客机中搭载数个国家公民，事件处理涉及国际公约、多国法律、两大法律体系和各国司法制度，在具体处理过程中，由于对法律知识的储备不足、对外国法律的查阅存在难度、对各国司法制度的差异不甚了解，给乘客家属带来了很多的不便和困惑，也给我们的司法行政改革也提出了新的要求。
习近平总书记指出，法治是一个国家发展的重要保障，强调要加强法律和司法行政领域交流合作，积极推进法治建设。在马航事件中，由于缺乏系统、准确、便捷的查询途径，导致民众在查阅、了解其他相关国家的法律制度、法律规定存在困难，乘客家属无法准确应对事件中出现的各种法律问题，向我们各级司法行政部门提出了加强司法行政对外交流合作，完善国内外法律法规数据库的收录、整理、校对、查询工作的要求。由于马航客机上载有一百多名中国乘客，影响上百个家庭的正常生活，为满足乘客家属对法律问题的咨询需要，政府组织了法律咨询服务团到家属所住的酒店提供免费法律援助，部分律师也自发为遇到困难的乘客家属提供免费法律咨询，此时，需要我们各级司法行政机关发挥作用，加大法律援助经费保障力度，推进事件处理过程中法律援助的进展，并且，对在实践中得出的经验和教训要及时总结、整理，以推进法律援助的立法工作和法律援助制度的完善。律师、法律专业人士在为乘客家属提供法律服务时，应当在坚持正确的政治方向和维护社会大局稳定的前提下，遵循公平正义的核心价值，努力维护乘客家属的合法权益。我们的司法行政机关应履行监督管理职责，规范律师、法律专业人士在提供法律服务过程中的言行，及时纠正其中可能存在的错误，杜绝“以援助为名，行私人谋利之实”等情形的出现，指导乘客家属知法守法、理性维权，帮助乘客家属了解自己维权的法律依据，呼吁乘客家属听从法律专业人士的指引，明确自己所拥有的合法权益，遵循合法途径、采用合法方式、提出合法诉求，合理合法地主张权利。同时，应向乘客家属充分说明违反法律规定的严重后果，避免乘客家属在冲动下做出违法的、极端的行为，否则，乘客家属不仅不能为MH370航班上的亲属追问真相，耽误了维权工作的进展，还可能给自己遭致不利的后果，给遭遇该突发事件的家庭雪上加霜。
我们应当看到国家和政府在应对和处理重大、特大突发危及事件的进步和成效，看到国家和政府为马航事件乘客家属投入的关心爱护和作出的大量工作，理性看待和理解国家和政府体制目前在处理此类事件时可能存在的不足，允许我们的国家和政府在实践中进行科学总结，与我们的领导人和行政机关工作人进行良性互动，共同深化行政管理体制改革，推动国家治理体系和治理能力的长足发展，使我国的行政体制能够更加合理、高效、有序地运行，能够更加全心全意地为人民服务。
（来源：行政管理改革）
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