袁曙宏：深化行政执法体制改革

[摘 要] 行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。

[关键词] 行政执法体制；改革；依法行政

[中图分类号] D92 [文献标识码] A

一、深化行政执法体制改革的重要意义

行政执法体制既是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。

（一）深化行政执法体制改革是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求

习近平总书记明确指出：全面推进依法治国，必须坚持严格执法。“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。行政执法是否严格公正，直接体现着各级政府依法行政的水平和程度。应当看到，这些年来，行政执法总体有了很大改善，取得了明显进步，但也仍然存在着不少问题：乱执法、粗暴执法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当黑恶势力“保护伞”的问题时有发生；执法不作为问题日益凸显；执法不重视程序、违反程序的问题较为普遍；一些执法人员素质、水平不高甚至“吃拿卡要”问题比较突出。这些问题的存在，特别是在一些案件中通过互联网集聚、放大和演化，严重损害了党和政府形象，造成了恶劣的社会影响。因此，必须深化行政执法体制改革，明晰权责配置，完善运行机制，规范裁量行为，强化程序约束，严格责任追究，以为实现严格规范公正文明执法提供体制保证，为到2020年基本建成法治政府奠定坚实基础。

（二）深化行政执法体制改革是保障人民群众权益、实现社会公平正义的迫切要求

在行政机关的所有行政活动中，行政执法与人民群众的切身利益最密切相关，行政执法人员与人民群众打交道最多。这就要求行政执法机关决不能将执法仅仅看作一项孤立、简单的法律技术和法律操作行为，而必须看作是保护人民权益、体现公平正义的权力行使行为和社会系统工程。目前，一些地方和部门在行政执法中仍然缺乏宗旨意识和群众观念，要求群众履行义务多，主动保护群众权利少；讲方便执法多，讲方便群众少；处罚制裁多，提供服务少；硬性管理多，说服疏导少。结果很多时候表面上看似乎完成了执法任务，但往往是法了事不了，案平理未平，实际上扩大或激化了社会矛盾，损害了人民群众对法律的信仰，影响了人民群众对实现社会公平正义的信心。解决这些问题，必须深化行政执法体制改革，把“一切为了人民”“一切依靠人民”作为深化改革的指导方针，牢固树立以人为本、执法为民的宗旨意识，真正做到执法与服务结合、惩罚与教育互济、打击与保护并重。

（三）深化行政执法体制改革是严惩违法犯罪行为、维护经济社会秩序的迫切要求

严惩违法犯罪行为、维护经济社会秩序是行政执法的主要目的之一，也是我国现阶段必须高度重视的一项重要任务。当前，我国改革发展稳定正处于关键阶段，利益格局调整困难复杂，社会矛盾纠纷高发多发，无论是在经济调节、市场监管领域，还是在社会管理、公共服务领域，都有不少严重失序失范的突出问题，人民群众反映强烈。乱世用重典，盛世治乱也要用重典。执法宽严的抉择，当以社会需要和人民意愿为标准，审时度势，依法而行。解决我国一些重点领域的违法乱象和人民群众的普遍担忧，仅靠道德、自律难以有效制止违法行为，仅靠常规执法也不足以矫正少数违法者长期形成的行为惯性。只有严字当头，重典治乱，才能让违法者付出难以承受的代价，让守法者获得遵守制度的红利，让诚实守信和公平正义在法治的阳光下茁壮成长。为此，必须通过深化行政执法体制改革，建立起更加权威、更加高效、更加有力的行政执法体制，来坚决遏制和惩治各类违法犯罪行为，努力形成风清气正、规范有序的经济社会秩序，显著提高全社会对行政执法工作的认可度和满意度。

二、深化行政执法体制改革的主要任务

要切实按照十八届三中全会提出的深化行政执法体制改革的任务和要求，着力抓好以下六项重点改革任务。

（一）完善行政执法体制

深化行政执法体制改革，要以着力解决权责交叉、多头执法问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。在横向上，应厘清执法机关职责权限，整合执法主体，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的精简和统一。在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量，有效保护人民群众生命财产安全。同时，要在认真调查研究、深入总结经验的基础上，理顺城管执法体制，切实提高执法和服务水平；完善行政执法与刑事司法衔接机制，合力惩治违法犯罪行为。

（二）完善行政执法程序

行政程序是约束行政权力、保护公民权利的重要方式。当前行政执法实践中不重视执法程序的现象比较普遍，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，如由土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发的纠纷甚至群体性事件，往往是执法机关不按程序办事或程序不规范造成的。因此，应把加强行政执法程序建设作为深化行政执法体制改革的重点工作，针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。推行行政许可、非许可审批标准化管理。健全行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权、救济权。制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。坚持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他组织的合法权益都要受到平等保护，一切违法行为都必须予以追究。

（三）创新行政执法方式

正确选择行使行政执法的方式，是行政执法实现预期效果的有效保证。目前我国行政执法机关还是过度依赖强制手段和硬权力执法。应当主动适应经济社会发展的新形势和人民群众民主法治意识提高的新要求，加快推进执法方式创新，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，消解执法冲突，克服执法的简单化、粗糙化倾向，严禁暴力执法、野蛮拆迁。

（四）严格行政执法人员管理制度

行政执法人员素质高低，直接决定行政执法质量。要严格执法人员持证上岗和资格管理制度，对行政执法人员进行一次全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。健全纪律约束机制，狠抓执法纪律和职业道德教育，加强执法人员思想作风建设，全面提高执法人员素质。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，提高他们运用法治思维和法治方式解决执法中突出矛盾和问题的能力。逐步推行行政执法绩效考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

（五）加强行政执法经费财政保障

落实、加强行政执法经费财政保障，是从源头上解决执法经费不足、杜绝执法机关受利益驱动执法的治本之策。行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付。要进一步改善执法条件，有针对性地逐年安排资金，加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全额上缴国库，纳入预算管理。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。各级财政部门要健全监督检查制度，加强对行政执法经费使用的监管。

（六）全面落实行政执法责任制

严格行政执法责任制，是深化行政执法体制改革的重要环节，也是监督和制约行政执法权力的有效途径。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要加强对行政执法的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象。对有违法或者不当执法行为的执法机构和执法人员要严格问责，对因不执法、乱执法、暴力执法、执法不当等导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任。

三、深化行政执法体制改革的基本要求

深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。

（一）要高度重视对深化行政执法体制改革的领导

各级政府和各部门要充分认识深化行政执法体制改革的重要意义，把深化行政执法体制改革摆上重要议事日程，切实负起领导责任，认真做好深化行政执法体制改革的统筹谋划、组织协调、跟踪检查、督促落实工作，及时研究解决改革中存在的突出问题，提出具体任务和工作措施。要从本地方、本部门实际情况出发，结合经济社会发展状况，因地制宜，有序推进，特别是要加大力度推进整合执法主体、相对集中执法权和综合执法工作，认真解决实践中发现的问题，总结推广成熟的经验，不断取得新突破。要加强配套制度建设，有立法权的地方可以适时制定地方性法规或政府规章，没有立法权的可以根据需要制定规范性文件，为深化行政执法体制改革提供制度保障。

（二）要着力解决人民群众反映强烈的突出问题

检验行政执法体制改革方向对不对、效果好不好，最重要的标准就是看能不能有效解决行政执法中人民群众反映强烈的突出问题。“问题就是时代的声音”，就是改革的重点，就是旧体制的突破口和新体制的生长点。我们必须以问题为导向抓住牵动全局的主要改革环节，确定事关群众利益的重点改革任务，着力推进，率先突破。比如，如何深化食品药品、安全生产、环境保护、社会治安等领域的行政执法体制改革，以解决涉及人民群众生命财产安全的违法犯罪案件多发频发的问题，就需要高度重视、重点推进。这些问题发生在人民群众身边，人民群众看得最清、感受最深、利益最直接，影响很坏，破坏力很大。各地方、各部门必须树立问题导向意识，抓住主要矛盾，确定重点任务，一个一个地攻坚克难，使深化行政执法体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题，真正让人民群众满意。

（三）要切实增强改革举措的系统性、协调性

深化行政执法体制改革既涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，也涵盖政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能等各个方面；既要立足当前，在解决突出问题上见实效，实现改革的阶段性突破，又要着眼长远，在制度、机制、能力建设上下功夫，建立严格规范公正文明执法的长效机制。这就要求各地方、各部门在深化行政执法体制改革上必须有宽广视野和系统思维，各项改革举措要通盘考虑、整体规划、统筹安排，不能被一些表面现象所左右，头痛医头，脚痛医脚。比如，要处理好深化行政执法体制改革与深化行政体制改革的关系，把深化行政执法体制改革放到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制的大目标和大框架下来谋划推进。又如，要对权责交叉突出、相互扯皮严重的一些执法部门和领域进行集中改革和系统改革，既防止雨过地皮湿，改革走过场，又防止按下葫芦起了瓢，老问题没有解决又引发了新问题。再如，要加强行政执法体制与刑事司法体制的衔接配合，保证行政执法机关及时向司法机关移送犯罪案件，司法机关坚决支持行政执法机关严格执法，以形成打击违法犯罪行为的强大合力。总之，要通过对深化行政执法体制改革的顶层设计，来增强改革的科学性、系统性和协调性，实现改革的相互协调、相互促进而不是相互脱节、相互掣肘。

（四）要积极鼓励地方部门勇于探索创新

尊重、鼓励基层群众探索创新是我国35年改革开放的动力所在和成功经验。近些年来，各地方、各部门特别是一些市县政府在深化行政执法体制改革上勇于创新、攻坚克难，打破了不少条条框框，进行了卓有成效的努力，如整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法、建立执法责任制、创新行政执法方式等，许多重大改革举措都源于基层的实践创造。在下一阶段的改革中，应当继续鼓励各地方、各部门大胆创新、深化创新，对改革中的成功做法要及时总结完善，上升到制度层面推广；对改革中出现的失误应及时指导改进，最大限度发挥改革的正面效应；要在立足我国国情的基础上，积极借鉴其他国家和地区行政执法体制改革的有效做法和有益经验，以广开视野、博采众长，但决不能食洋不化、照抄照搬。

(来源：行政管理改革）