二、 毛泽东的重大制度创新

毛泽东时代在中国共产党内部形成了若干重大原则和制度安排。一是“全党服从中央”的组织原则，保证了各级党组织服从党中央；二是“党指挥枪”的原则，保证了人民解放军及其他武装力量听从党中央的指挥；三是“党管干部”的人事原则，保证了中央及各级干部由中央及各级党委分别管理。这些基本制度都延续下来，保证了党的统一、军队的统一和国家的统一。这些原则和安排直接体现在党的组织结构调整和制度建设上，包括：

不仅加强了中央政府的政治与经济集权，还大大加强了党中央对中央人民政府的政治领导，形成了中国特有的“报告制度”和决策制度。1949年11月，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，在中央和地方各级政府部门均予以实行。在党中央的领导制度方面也做了调整，设立中央秘书长及经常的秘书长工作会议，负责协助中央政治局和中央书记处研究与处理有关方面的日常事务，成为中共八大之后实行中央书记处会议工作制度的过渡形式和前身。

逐步削弱并取消大区行政机构，加强中央对省市级直接的政治及行政领导。1950年3月，政务院《关于统一全国财政经济工作的决定》就开始上收大区的部分财权。1951年12月，《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》上收大区的人事权。1952年11月，中央决定将各大行政区人民政府委员会（或军政委员会）一律改为行政委员会，确定各大行政区行政委员会为代表中央人民政府在各该地区进行领导并对地方政府进行监督的机关，上收大区的行政权。1953年，中共中央决定调各中央局书记、大区行政委员会主席等领导人员到中央工作。1954年4月，中共中央政治局决定撤销大区一级行政机构；6月，由中央人民政府下达决定执行。相应地，中共中央决定撤销六个中央局，直接领导各省、自治区、直辖市党委。这是党政体制的重大改革。

采取了单一制国家体制，创新民族区域制度。这不同于1922年苏联采取的多民族的联邦制。1952年8月，中央人民政府发布了《民族区域自治实施纲要》，按照民族聚居的人口多少和区域面积的大小，分别建立不同行政级别的民族自治地区和自治机关。同时规定：各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。明确了自治机关享有的自治权。这是一种将民族自治与区域自治有机结合的制度安排，既有利于保证国家的完整与统一，又有利于在中央政府领导下，发挥自治地方少数民族自治的积极性。到1956年，全国建立了2个自治区、27个自治州和43个自治县。这一制度是毛泽东等人的制度创新和创举，极大地促进了少数民族跨越式的经济发展和社会进步，还保证了国家的统一、各民族的团结。

军队也进行了体制改革，中央军委撤销了以野战军为基础的6大军区，成立了13个大军区，由中央军委直接领导。

逐步建立党的分部分级管理干部制度。在干部人事制度方面实行党管干部的原则，除军队干部实行单独管理外，其余干部都统一由中央和各级党委的组织部门管理。1953年11月，中共中央发出《关于加强干部管理工作的决定》，提出逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的体制。

从1948年开始准备，经1949年新中国成立，再到1954年，中国共产党成功地、迅速地建立了党领导国家、党领导军队的基本制度，也建立了中国有史以来最强大的、最典型的中央集权政治体制和经济体制。它的主要特征是：一是执政党集中和控制了国家政权；二是中央政府控制了全国所有地区的人、财、物及经济管理权；三是军权集中于中央，真正控制了人民解放军及其他武装力量；四是实行单一制政体，其立法权从属于中央。

在毛泽东的领导下，中国实现了从旧中国向新中国的转变，也伴随着从传统国家到现代国家的转变，即从四分五裂到高度统一，从“一盘散沙”到“高度集中”，从“山头林立”到“高度集权”。这是北洋政府（1912—1928年）、蒋介石政府（1928—1949年）根本做不到的，国家的四分五裂、“一盘散沙”是中国20世纪上半叶急剧衰落的重要制度根源。毛泽东时代是中国1840年以来“最集权的时期”。正是在这种强大的中央集权体制下，中国才能在最贫穷的经济条件下和最落后的社会条件下动员社会各种资源和力量，集中全国之力，举办全国大事，在极低收入条件下成功地发动工业化、城市化和现代化，并取得了前所未有的经济发展和社会进步。这一切都是在中国共产党，特别是在毛泽东的正确决策下取得的。但是这种集权式的政治体制和个人决策的决策机制有其天然的缺陷，正是这种政治体制和决策机制的缺陷，使中国出现了“大跃进”、“四清”、“文化大革命”等一系列政治运动，中国的经济发展也因此发生了多次的“大起大落”。

毛泽东的制度创新首先是党的领导制度的创建。内容包括：

党的全国代表大会制度

中央委员会全体会议（全会）制度

中央政治局全体会议制度

中央政治局常务委员会会议制度

中央书记处会议制度

中共中央纪律检查委员会

中共中央军事委员会

尤为重要的是，正是在毛泽东的创意下，中共中央集体领导体制得以确立。1956年，毛泽东创意性地提出增设中央政治局常务委员会，并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记一起组成该委员会，作为中央领导集体的核心。

毛泽东认为，一个主席，一个副主席（指刘少奇同志），“感到孤单”，需要设几道“防风林”。他称，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，这样就比较好办。如果只是个别受损害，或者因病，或者因故，要提前见马克思，那么总还有人顶着，我们这个国家也不会受影响，不像苏联那样斯大林一死就不得下地了。我们就是要预备那一手。同时，多几个人，工作上也有好处。他特别说道，这一安排，中心的目的就是为了国家的安全，多几个人，大家都负一点责任。他建议，（中央政治局）常委，准备就由主席、副主席和总书记组成。毛泽东还专门介绍了邓小平和陈云，称他们为“少壮派”——当时邓小平和陈云分别为52岁和51岁。这样安排就在中央政治局常委形成两个梯队，邓小平和陈云是属于毛泽东特意安排的“少壮派”梯队。

七位中央政治局常委，代表六大机构：中共中央、全国人大、国家主席、国务院、全国政协、中央军委。中央政治局常委会充分发挥了集体领导、个人分工、内部协调、形成合力的领导核心作用。

毛泽东这一设想是深谋远虑的，也是高瞻远瞩的。中国作为世界人口最多的国家，又是社会主义国家，倘若遭遇不测风云，把国家前途和命运系在一两个人身上是极其危险的。正是由于斯大林去世，接班人变迁，赫鲁晓夫否定斯大林，引发了整个社会主义阵营的大动荡，成为“多事之秋”。毛泽东为了避免将中国的前途和命运系在一两个人身上，也包括他本人，创意性地设计了这一中央政治局常委会集体领导核心政治制度。

毛泽东的制度创新还包括社会主义国家制度创新。这主要体现在1954年制定的《中华人民共和国宪法》。这部宪法，按照毛泽东的说法，总结了从清朝末年以来宪法问题的经验，还参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。毛泽东还特别指出，讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。毛泽东认为，我们的宪法，是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。我们的宪法，就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。中国作为现代化的落伍者，又是后来者，具有“后发优势”。这里毛泽东在制定中华人民共和国宪法时，自觉不自觉地利用了“后发优势”，包括一方面总结前人和外国人的（包括苏联社会主义国家和美国等资本主义国家的宪法）积极的与消极的、进步的与倒退的经验和教训，另一方面还要超越于前人和外国人，因而就有可能在国家制度创新方面获得后发优势。对此，毛泽东既有自觉性，更有自信性，他的结论就是中国的宪法优越于西方的宪法。这在当时是很难让人接受的。但是，随着实践的检验、历史的检验、国际的比较，“毛泽东预言”得到验证，中国的确创造了独特的社会主义国家制度。其主要内容包括：

民主集中制。《中华人民共和国宪法》第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。这既不是民主制，也不是集中制。既有民主，又有集中，才能实现“既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅那种生动活泼的政治局面”的政治民主目标。从这个意义上看，中国的民主集中制对西方民主制是一个超越，如同“两条腿走路”是会超过“一条腿走路”。

全国人民代表大会制度。1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上讲：关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫“苏维埃”，又叫“代表大会”，“苏维埃代表大会”就成了“代表大会代表 大会”。这是死搬外国名词。现在我们就用“人民代表会议”这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会，孙中山遗嘱还写着要开国民会议，国民党天天念（孙中山）遗嘱，他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对，蒋介石开过两次“国大”他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。新中国成立之后,这一制度正式成为中国的根本政治制度。它是由《中华人民共和国宪法》所规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这一制度与外国普遍采用的议会制度是有本质区别的。第一，议会制度是基于议会党团，代表不同的利益集团。人民代表大会制度中没有议会党团，也不开展界别活动，人大代表是按照选举单位（除解放军代表团外，一般按照行政区划）组成代表团参加代表大会。第二，西方制度通常实行立法权、行政权、司法权“三权分立”。我国则采取人民代表大会与政府、法院、检察院的形式。第三，议会制度下的议员基本是不同党派的代表，我国的人大代表是由人民选举产生。第四，议会制度下是两党或多党轮流执政，执政纲领或政策就轮流变化。中国则是共产党领导、多党参政、政治协商，以保证执政纲领和政策的连续性、稳定性及长治久安。

中华人民共和国主席制度。设立这一制度，是国家主席行使国家元首职权，统率全国武装力量，担任国防委员会主席，担任最高国务会议主席。为什么中国实行国家主席制度？这是毛泽东的精心设计，为的是保证党和国家安全。对此，他有过解释：为保证国家安全起见，设了个（国家）主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。设国家主席，在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。毛泽东在亲自修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出，它与资本主义国家和我国历史上的总统制完全不同。中华人民共和国主席是全国人民团结一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首脑，并不具有特殊权力，但是依靠他的地位和威信，他可以向全国人民代表大会、全国人民代表大会执行委员会和国务院提出建议或召集国务会议，因而向国家做出他的贡献。中华人民共和国主席最初由1954年宪法规定设立。国家主席是政治体制中一个独立的国家机关，既是国家的代表，又是国家的象征。

因“林彪事件”的政治原因，1975年宪法取消了国家主席的设置。

1982年宪法规定恢复设立中华人民共和国主席。国家主席的职权是：根据全国人民代表大会的决定和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令，派遣和召回驻外使节，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，代表国家接受外国使节。中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举产生，必须接受全国人民代表大会的监督。国家主席的活动都是按照全国人民代表大会和全国人大常委会的决定进行的。因此，中国国家元首制度是集体的，由国家主席和全国人民代表大会及其常委会结合起来行使。

国务院制度。国务院作为国家最高行政机关，实行中央一级政府制。国务院实行由总理主持国务院全体会议和常务会议的工作制度，负责政府方面的日常工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。地方各级人民政府作为国务院统一领导下的国家行政机关，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告；地方各级人民政府所属各工作部门，受该级人民政府的统一领导，并受上级人民政府（直至国务院）主管部门领导。这就形成了中国特有的垂直领导与双重领导相结合的行政领导体系。1956年毛泽东在《论十大关系》一文中明确提出，中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方去处理。他还特别指出，我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。由此形成了世界上独特的中央集权与地方分权相结合的制度，中央集权是“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律”。地方分权是“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。毛泽东的结论是：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”不过毛泽东认为，在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上，我们的经验还不多，还不成熟，提出每过一个时期就要总结经验，发扬成绩，克服缺点。从后来的实践来看，两个积极性还可以进一步延伸为“中央为主导、地方为主体”。所谓中央为主导，是指中央对地方的领导、指导和引导；所谓地方为主体，是指地方是中央决策的实施主体，对地方事务负总责。这就构成了中央政府与地方政府激励相容机制：一方面是全国的“大一统”，避免“一盘散沙、四分五裂”，同时“统而不死”；另一方面是地方的“正当独立性”，让地方发挥自主性、积极性、创新性，同时“活而不乱”。

此外，还有中国人民政治协商会议全国委员会制度，中央军事委员会制度，中央司法系统（如最高人民法院、最高人民检察院），等等。

中国为什么不能实行西式民主？这既是一个新问题，也是一个老问题。早在1949年毛泽东就回答了这个问题，他把西方和中国的关系称为“老师和学生”的关系。他说，帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪，为什么先生老是侵略学生呢？中国人向西方学得不少，但是行不通，理想总是不能实现。多次奋斗，包括辛亥革命那样全国规模的运动，都失败了。国家的情况一天一天坏，环境迫使人们活不下去。怀疑产生了，增长了，发展了。他还说，西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。一切别的东西都试过了，都失败了。这就是为什么毛泽东所建立的新中国不是资产阶级民主的共和国，而是人民民主的共和国。

由此可知，现代中国的基本制度是毛泽东时代创立的，不仅铲除了旧中国的地基，还建立了新中国的地基。毛泽东实现了为新中国“奠地基、起房子”的现代国家制度目标。作为一个崭新的社会主义制度体系，这一现代中国的基本制度体系并不是完善的，还有许多“缺陷”、“漏洞”，甚至还受到来自旧制度、旧思想、旧意识的长期的、潜移默化的影响。此外，一个新的制度体系的建立还有一个如何实施、如何执行、如何改进的问题。很可惜，毛泽东在晚年没有始终如一地坚持这些制度，在某些方面还违反了这些制度，甚至还摧毁了某些制度，如中央文革碰头会取代中央政治局、政治局常委会、中央书记处，又如全国人民代表大会、全国政协、各民主党中央委员会等停止工作，还如废除了国家主席制度等，这也成为毛泽东晚年错误的重要原因。诚如1981年党中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的,中国是一个封建历史很长的国家，长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。因而就发生了“大跃进”、“文化大革命”这样的重大挫折。这反映了中国现代国家制度建设过程的长期性、复杂性甚至是曲折性，也反映了中国现代制度建设与国内外形势变化的客观因素以及领导人对此判断的主观因素正确与否有关。