核心提示： 我们在设计公众参与制度和具体组织公众参与活动的过程中就要拿出最大的“诚意”，不要将公众参与停留在技术、方法层面，而应使其服务于“增强民众权利、实现良好治理”的终极目标
中国与外国虽然因经济社会发展阶段、历史文化传统不同而面临不同的政治经济社会难题，但在发展参与式民主、推进善治方面却有着相似的需求，共同经历着从“政府主治”到“公众参与”，从“城市管理”到“城市治理”的历史演进过程。
在综合考察美、英、法、德、意等发达国家和巴西等发展中国家的公众参与制度与实践后，我们得出如下几点启示：
第一，政治传统和法律文化对公众参与起到基础性决定作用。宪法赋予公民的结社、表达等自由对公众参与起到根本性保障作用。除了宪法规范外，议会制定法也在落实公民基本权利的同时，为公权机关行使权力设定实体性或程序性义务，从而能够更好地实现个人权利与国家权力间的平衡。
第二，公众参与是代议制民主的必要补充，但无法短时取而代之。公众参与说到底是一种权力再分配形式。在推进公众参与的过程中，始终面临着谁是最终决策者的疑问。由美国学者谢里·安斯坦（Shelley Arnstein）提出的“参与阶梯模型”描述了一个从阶梯的最低一级（公意被“操控”）到阶梯的最高一级（“公民控制”）的连续理想参与类型。在考察了世界主要国家的公众参与制度后，我们发现，除了以巴西阿雷格里港为代表的社区小额预算和瑞士等国的地方议决性公投外，大多数倡导公众参与的国家和地区都以中间梯级——即公众被“告知”、被“咨询”或与决策机关形成伙伴关系开展“合作”为制度建构目标。
第三，城市范围内的公众参与离不开国家层面的顶层设计。因为关涉公民基本权利与自由的行使，公众参与的原则和制度应当首先由国家法律作出规定。在美国、巴西等联邦制国家，城市公众参与的蓬勃发展离不开宪法对联邦、州、市自治地位的认可。即便是在实行单一制的国家，城市范围内的公众参与也绝非“自主天地”。地方政府在制定相关制度和开展参与实践时，要考虑国家层面的原则和部署。地方无权削减国家法律确定的公众参与标准，但被允许甚至是被鼓励制定旨在增进公众参与的地方规范。
第四，公众参与经历了从“权益防御型”+“利益代表型”到“意见听取型”，再到“过程取向型”的历史演进过程。在全能政府模式下，国家是公共利益的唯一界定者。随着国家职能的收缩，社会成员的意见被按照市场客户需求原理吸纳到行政决定过程中。“公开征询意见程序”正是这种市场中心模式下公众参与的典型实例。21世纪前后，在西方国家出现了“过程取向型”公众参与。这种模式主张公共性要在行政机关与社会各类行为者之间的咨询与协商过程中生成。由于将个人与国家之间的关系从二元对立转换为三元互动共生，处于个人与国家之间的市场和市民社会便获得了成长空间。
第五，法律制度的完备程度直接关系到公众参与的实际效果。法国《城市规划法典》中的协商程序就因为规定得太过原则而在实践中效果不彰。类似的立法案例在美国也能找到。该国公众参与行政立法制度中的协商程序也因为法律没有对应当适用该程序的“适当情形”做出明确的解释而在实践中被行政机关轻易规避。在这种情况下，带有能动色彩的学理解释和司法解释就显得十分重要。当成文规范不甚明确时，法官对成文法和行政实践的解释与定性将直接关系到公众参与原则与规则的应用效果。
第六，实用主义指导下的公众参与综合运用机制。所谓公众参与，不是呆板的一种或几种程序，它需要根据需求的不同而因时、因地、因事采取灵活策略。欧美国家经过几十年的摸索，现已形成一种更具实用性和综合性的公众参与机制。它们不再单纯依据适用次数或程序内在缺陷就否定一种程序的价值，也不会仅仅着眼于哪一种制度是补充、哪一种制度是替代，而是在不同的情形下适用不同的公众参与程序与方式。
第七，实现尽早参与、持续参与是制度改良的努力方向。无论是在美国、巴西，还是在法国、意大利、西班牙、葡萄牙，都存在为深化公众参与而将参与时间点前移的实例。在美国，旧有的城市规划公众听证程序，由于总是在行政决定即将出台之前进行，导致很多听证因为时间紧迫而流于形式。自20世纪70年代起，美国多个州修改立法，要求市政机关应当尽早启动持续性的公众参与程序。在法国，协商对话要贯穿城市规划方案草拟的全过程，并且必须在政策方案形成之前进行对话。该对话的目的在于收集公众对规划工作的意见、让持有不同立场的人员进行公开的辩论与说理，而不是简单地向公众展现地方城市规划草案本身。
第八，简便易行、能动的事后救济是切实保障公众参与权的最后武器。“有权利就要有救济”。仅仅在宪法中规定公民参与权、在法律层面建立相关制度还远远不够，还应当充分重视公众参与事后救济制度建设。实践中，行政机关的刻意回避或怠惰可能导致公民丧失参与立法或决策的机会，而参与到立法与决策程序中的利益相关人也可能因其反对意见未被重视和采纳而寻求行政或司法救济。在美国，公众参与被视为一种正当程序权利。然而，高昂的诉讼成本和时间成本常常令行政机关与原告诉诸和解程序。而在该程序运行过程中，因为惧怕败诉，行政机关时常会背离公共利益原则，在缺乏公众评论与监督的秘密状态下，对之前经过正式程序制定出的方案加以修改，这就使得在化解纠纷问题上成效显著的和解程序面临着决策合法性的巨大挑战。相比之下，欧陆国家在行政行为合法性审查框架内建立起的越权之诉，不仅费用低廉、程序简便，还因为法官适度的能动司法而“激活”了公众参与程序性法律规范。
经过中外制度与实践的对比分析，我们发现公众参与并不是目的，核心的问题是参与的效果。目前，我国要特别警惕实用主义、工具主义的公众参与，不应将公众参与视为改善行政关系、提高行政效率、实现社会和谐的权宜之计。其实，公众参与城市治理承载着官民地位平等、宽容与多元主义、公民理性和话语伦理等丰富内容。既然公众参与的广泛性和多样性是有效公众参与的前提，既然公众参与具有明显的示范效应，那么，我们在设计公众参与制度和具体组织公众参与活动的过程中就要拿出最大的“诚意”，不要将公众参与停留在技术、方法层面，而应使其服务于“增强民众权利、实现良好治理”的终极目标。
（作者为中国政法大学法治政府研究院副教授）
【注：本文为北京社科基金项目“中外公众参与城市治理法律保障机制比较研究”（项目编号：09AbFX067）最终成果】
责编/刘建 美编/于珊
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