张磊：优化应急管理体制

改革开放30多年特别是近年来，我国高度重视应急管理工作，初步建立了以应急管理预案、体制、机制、法制（即“一案三制”）为核心的应急管理体系。《突发事件应对法》为应急管理提供了重要法律依据。面对新形势下人民群众日益增长的公共安全需求，需要突出科学应急、有序应急理念，进一步明确和落实《突发事件应对法》提出的重要原则，优化应急管理体制。

落实属地管理原则，突出属地政府应急管理第一职责。突发事件常具有较严重的社会危害。为及时应对突发事件，第一时间维护人民生命财产安全，《突发事件应对法》强调了属地管理原则，明确由县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。突发事件的紧迫性特征，决定了“与时间赛跑”在事件应对中的重要性。对事发地情况越熟悉，越有利于应对工作的及时、有效开展。为此，应有效维护属地政府的应急管理行政管辖权。同时，还必须明确属地政府在出现突发事件后，应立即向上一级政府报告，必要时越级上报。

完善分级负责原则，发挥上级政府的领导和保障作用。事有轻重缓急，应急管理也应循序渐进。《突发事件应对法》规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。突发事件划分为特别重大、重大、较大和一般四个等级，并规定国务院负责特别重大突发事件的应对工作，根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构。一般来说，上级政府在得知辖区里的突发事件后，应及时关注，做好应急资源保障工作；一旦事态发生变化，必须立即采取相关措施，统一领导应急处置工作。对于涉及两个以上行政区域的突发事件，应由上一级政府来负责领导指挥，或是由各自的上一级政府共同负责。

明确分类管理原则，界定相关部门的应急与非应急职责。应急管理涉及多个部门，需要明确各部门的具体职责，确保各司其职、各尽其责，形成合力，有效应对突发事件。分类管理原则强调各职能部门负责其职能领域的突发事件应对，但落实到基层，就难以保证有专门力量和专业力量来具体负责。分类管理带来的分段管理，有时也会导致不同职能部门之间发生“扯皮”现象。所以，应进一步明确分类管理原则，提高各级政府应急管理部门的专业技能和水平，并把相关部门分为应急部门和非应急部门。在应对突发事件时，充分发挥具有应急处置职能的机构，如综合救援队伍、专业救援队伍、应急管理专业机构（如应急管理办公室）等的作用。

强化统一领导原则，规范多重主体介入响应的权力关系。当突发事件影响超出属地政府的应对能力时，属地政府应及时向上级政府报告。随着事态发展，多个职能部门、机构会参与到应对工作中来，此时统一领导就显得尤为重要。在坚持上级政府统一领导权的同时，还应突出地方的就近统一指挥。这包含各级政府提供的应急保障力量应统一由地方政府指挥，各职能部门的专业应急资源由地方政府成立的应急指挥机构指挥。

（作者单位：国家行政学院应急管理教研部）

《 人民日报 》（ 2014年07月25日 07 版）