没有行政管理体制改革的配合，没有行政区划调整的跟进，省直管县财政体制改革不太可能适应全国所有地区的现实。强行推进改革，效果只会适得其反。省以下财政体制改革受到中央与省级财政关系规范化的影响，需要跳出市县财力之争，在合理界定各级地方政府事权、财力、财权的基础之上进行。不管选择什么样的省以下财政体制，都应有利于地方公共服务的提供和地方经济社会的发展。
2009年，财政部曾发文，要求到2012年年底，除民族自治区外，各地都要做到财政“省直管县”。之后，改革提速。时至今日，各地改革进度不一。原因何在？任务没有完成，不见得就是坏事。中国是大国，各地差别很大，改革因地制宜，当属实事求是精神的体现。对财政“省直管县”，应辩证看待其利与弊。
财政“省直管县”之利
推进财政“省直管县”改革，可调动县的积极性，促进县域经济发展。一些经济实力雄厚的县，可更自主地决策，从而有了更强的激励，积极性易得到更有效的发挥。20世纪80年代，中央要求实行“市管县”，希望用城市来带动县域经济的发展，加快城市化进程，但这个目标各地完成的情况很不一样。一些地方相对落后，甚至影响到县域经济的发展，特别是，在市财力不如县的情况下，“市刮县”也不是稀奇事。财政“省直管县”，有望解决上述问题，同时，推行改革的县级政府激励将因此大大加强，县域经济发展可望进入快车道。
推动财政“省直管县”改革，一些相对落后的县，财力可望得到更充分的保证。某些经济相对落后的地级市，不仅县里财力堪忧，就是市可支配财力也严重不足。要靠市来保证县的财力，几无可能。现行体制中，一般而言，越是高级别政府财力越充裕，省级政府的保障能力远远超过市级政府。这样，实行财政的“省直管县”，县可支配财力易得到保证。
可以说，财政“省直管县”，是撇开市财政，突出县财政在省以下财政体制中的重要作用。在中国社会，县的历史悠久，县域经济社会的发展，在国家治理中具有特殊的地位，因而强调财政“省直管县”，其意义不言而喻。
财政“省直管县”之弊
在看到财政“省直管县”之利的同时，我们也不能不看到其之弊。中国事实上已形成五级政府架构。地方政府级次包括省、市、县、乡镇四级。财政“省直管县”绕不开市级政府定位难题。不摆正市级政府位置，财政“省直管县”改革很难成功。对于县域经济社会发展，这也可能带来一些不必要的问题。
在现有的行政序列中，市级政府的行政级次高于县级。绕开市级政府，就意味着市的优势在省以下财政体制改革中得不到充分发挥。原先，市帮县是天经地义，但是，随着财政“省直管县”，市可能不再帮县。有一些市，本来在全省范围内经济发展水平较高，财力比省级雄厚（“省直管县”只能保证各县财力达到全省平均水平），市对县的支持力度会高于省。一些本来应安排在县的招商项目，可能被市级政府按照统筹兼顾的原则移到其他地方；一些需要市里审批的事务，也可能因此滞后。
财政体制改革单兵突进，与行政管理体制的冲突很大。财政事务虽是政府综合事务，但它毕竟只是一级政府众多事务的一种。财政“省直管县”，不可避免地与行政管理体制上的“市管县”发生冲突。在众多经济管理和社会管理权限仍然归属市级政府的背景下，财政体制与行政管理体制的摩擦在所难免。再加上，许多县的组织人事仍由市一级来确定，财政的省直管，仍不能改变行政体制上市支配县的状况。在某些情况下，市额外安排县的事务，县也不得不做，这也留下了财政“省直管县”背景下县域经济社会未能独立发展的隐患。
财政“省直管县”中尴尬的市级政府
财政“省直管县”改革，在很大程度上导致市级政府的“尴尬”。作为政府级次的一个部分，自20世纪80年代初以来，许多地方撤销地区成立地级市。在市域范围内，统筹经济社会的发展已有多年时间，市域经济社会发展已有一定的路径依赖。而今，财政“省直管县”，意味着这种依赖需要改变，将不可避免地遇到各种力量的阻挡。
县的行政级次低于市。市在省与县之间起到承上启下的作用。财政“省直管县”势必影响市的正常运作。在这个过程中，一些市会采取措施，尽可能减少改革冲击。当然，市也会区分不同的情况，作出不同的反应。
财力薄弱县的省直管，市通常不会反对。一定意义上说，这可以减轻市财政的压力。市会加以阻止的多是财力雄厚的县财政的省直管。现实中，一些地方加快“县改区”进程，以减少财政“省直管县”的影响。这个过程往往也不是容易实现的。县也会应对。市级政府常常先调整局部行政区划，将临近市区的乡镇划归市辖区，在“蚕食”县土地的同时，寻找机会（通常是人事变动），将县（含县级市，下同）改为区。县建制形成时间较长，一般人特别是老年人或资深地方官员，不愿意接受“县改区”的做法，而当这些资深官员退休或工作调动之后，“县改区”阻力就会大大减少。在财政“省直管县”改革中所遇到的难题中，省市之争占了很大比重。只要市存在，就不可避免的有市的“抗争”。
财政“省直管县”之中的市县之争，是不够合理的行政管理体制与财政体制不协调的产物。就事论事，只有统筹改革包括财政体制在内的行政管理体制，以优化公共服务为中心，科学设计行政管理体制，问题才能得到解决。
省以下财政体制改革要跳出市县财力之争
从根本上看，跳出财力的市县之争，需要从财政管理体制的优化入手，寻找良方。从表面上看，财政“省直管县”改革，之所以有必要，是因为这么做可以避免市级政府的财政扭曲。但问题是，没有了市级政府的财政扭曲，就一定可以避免省级政府的财政扭曲吗？
选择财政“省直管县”改革的假设前提是，级别越高的上级政府，越不会扭曲下级政府的财政行为。从财力保障来看，越是财力薄弱的县级政府，省级政府扭曲的可能性越小，越是可以得到更多的省级财政保障。
但在现实中，不是所有的县都愿意实行财政的省直管。一般情况下，市的财力在全省平均水平之上，财力相对薄弱的县，往往不愿意接受财政的省直管。相比较而言，省直管只能保障县财力达到全省平均水平，而无法达到市平均水平。无论是省直管，还是市管县，都有利弊。为此，我们需要辩证科学地看待财政“省直管县”的经验。
市管县体制不见得就很不好，一些地方市县融合较好，在很大程度上达到既定目标。对于这样的地方，市管县体制仍有需完善之处，但改革方向不必拘泥于“省直管县”，应该允许各地探索适合自己的财政管理体制。就是在推行财政“省直管县”体制较好的省份，我们也看到那里的市仍在推行“县改区”。这也是说，所谓的财政“省直管县”，能否作为经验推广，都有值得商榷之处。
财政“省直管县”改革的直接动因是县财力不足。但是现实中，并不是所有县都有此问题。经济发达地区与落后地区差别很大，发达地区县财力问题很少。事实上，就连县以下的乡镇一级政府的财力也很雄厚。由此可见，所谓的基层财政困难问题，不是简单地调整省以下财政体制就可以解决的。否则，改革只会在省、市、县财政之间兜圈子，只是在解决短期问题，而无助于中长期问题的解决。
从现实来看，政府职能与管理半径问题也困扰着财政“省直管县”。在省直管县之前，省级财政部门本来只要直接面对为数较少的地级市。如全面实行财政“省直管县”，那么省级财政部门要面对的是几十个乃至一百多个县，管理力量能否跟上就是一个突出的问题。财政制度的规范化目标实现之后，多数财政转移支付能够通过制度自动完成，才可能最大限度地减少面对面而带来的管理难题。在政府职能转变滞后的条件下，省财政要全面取代市级财政，还有一定的难度。为此，必须加快政府职能转变，规范财政制度，在现代信息技术的支持下，缩短管理半径，提高管理效率。
财力有绝对值大小之分。对于经济严重落后地区，财力绝对值小是大问题。这类地区问题应更多地通过发展经济和增加财政转移支付来加以解决。但在全国许多地区，财力多与少是相对而言的。大量事权在基层的条件下，基层财力不足。如果事权能适当上移，包括县在内的基层政府财力就可能不会那么紧张。这里的关键是财力、财权与事权的匹配问题。财力或来自于上级政府的转移支付，或来自于财权的授予。前者容易导致“等、靠、要”，后者则容易发挥地方的积极性。中央和地方的两个积极性，都非常重要，不能顾此失彼。因此，恰当处理财力、财权与事权的关系，是省以下财政体制改革成功的关键。
以优化公共服务为中心，灵活选择省以下财政管理体制
当下讨论财政的“省直管县”，是在中国财政应该实行“三级财政”，即中央、省、县三级财政的观点主导下的产物。这种看法仍有可商榷之处。改革开放以来，中国形成了五级政府，中央、省、市、县、乡镇政府的运行，已有了路径依赖。如果改成三级财政，那么市和乡镇两级政府怎么办？这两级政府能够取消吗？
各地情况显然不一。有的地区的乡镇财力甚至比其他地区的市都要丰富，不存在所谓的“乡财县管”问题。对于这些乡镇的发展走向是，如果一定要按照“三级财政”的思路选择财政管理体制，那么这些乡镇就要予以升格，提高行政级别。与此同时，让市县行政平级，也是可能的措施。
无论什么样的财政管理体制，都应有利于公共服务的提供。一般来说，同一经济区要求有同一的公共服务，但这就遇到行政区划调整的难题。经济区与行政区经常不一致。行政区在较长时间内保持稳定，经济区则会随经济社会发展而不断变化。不同时期，不同行业发展速度不同，行业集聚情况不同，都会在很大程度上改变经济区。如果能够适时调整行政区，让行政区与经济区不至于脱节太多，那么这对地方公共服务的提供最为有利。但是，行政区内在的稳定性，无疑加大了调整的难度。
省以下财政管理体制，在很大程度上受制于中央和省的政府间财政关系。只有在中央和省财政关系规范化的条件下，省以下财政体制建设才有可能顺利推行。特别是地方政府事权的确定，还有较大不确定性。我们在看到事权划分困难的同时，应该更多地强调事权的确定性与稳定性。只要不随意调整事权，只要事权的调整都有财力和财权的真正配套，那么以优化地方公共服务为中心的省以下财政体制改革仍可望顺利进行。
（作者：中国社会科学院财经战略研究院研究员）
来源：中国党政干部论坛
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