优化行政层级、推进省直管县改革，是改革开放以来中国行政体制改革的重要内容。从目前实施的情况看，无论是管理重心下移、基于财政体制改革基础上的基本服务均等化，还是县域公共治理的结构等关键改革，都有一些值得进一步探讨的问题。
一、减少行政层级，管理重心下移
1.要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察
党的十六届三中全会提出要在2020年基本实现经济社会的城乡一体化战略目标后，有关城乡一体化的问题再次引起各方面的关注。笔者认为，城乡一体化既不能理解为乡村城市化，也不应该理解为一般意义上的城市化，而是一个国家经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程。这个融合过程不可能一蹴而就，而是一个漫长的过程。按照国际社会的经验，当一个国家的城市化率达到50%左右的时候，是推进城乡一体化融合的最佳时期。我国目前的城市化率达到了45.8%，已接近城乡一体化融合的最佳时机。
城乡一体化战略从体制的视角来看，主要有三个基本要素：一是制度层面上，能够保障城市和乡村各种要素的自由流动，而不受制度的阻碍；二是作为政府的政策目标，应该是统一的，既涵盖城市也涵盖乡村，城乡总体上有统一的政策目标；三是在制度安排上，城乡应该有统一的制度设计和安排。在上述制度框架下，城乡一体化应遵循三大目标：第一，在政治上，要使中国城乡居民都有平等的社会地位，享有共同的政治权利；第二，在经济上，通过城乡一体化的推进，特别是大力发展农村生产力，使城市和农村大体能够处在同等的生产力发展水准；第三，在政府提供的公共服务方面，不管是农村还是城市，所有社会成员都能享受到大体相同的基本公共服务。至于实现城乡一体化的路径，我们认为大体有三条途径：打破城乡二元分割的体制和政策限制；统一城乡的规划、建设和管理；实现城乡经济社会和谐、协调、可持续发展。
按照上述思路，笔者认为，对现实的准确判断，无疑是实施这一战略的最重要的前提和基础。应该看到，改革开放以来，我国经济取得了巨大成就，工业化、城市化也在快速推进，但是我们没有能够自然地走向一条城乡一体化的道路，基本是两条线在平行发展；同样，30多年来，中国人民生活水平大幅度提高，农民生活状态也有了很大改善，中国的贫困人口从2.5亿人下降到1700万人，创造了世界奇迹，但是我们没有能够缩小城乡之间的差别，甚至差距还在继续扩大。数字显示，我国城乡收入比从1978年的2.22∶1，扩大到目前的3.33∶1。另外，中国的城市和农村都发生了历史性变化，但是城乡二元分治的根基并没有动摇，城市化出现了明显的大城市化倾向。
造成上述情况的原因很多，如果从体制角度来看，至少有三个重要因素。第一，政府的公共政策制定一直受制于城乡二元分治，没能形成统一的城乡一体化政策目标和制度安排。第二，1982年中国实现了市管县，对推动地级市的发展起到了很大的促进作用。资料显示，到2002年全国330个地级单位已经有275个实行管县，涵盖10亿人，但少数地方出现了“市卡县、市压县、市吃县”的现象，在某种意义上又强化了城乡二元分治。第三，乡镇治理结构不尽合理，也影响了城乡一体化的进程。种种迹象表明，要加快城乡一体化的进程，必须对现行的纵向行政管理体制进行必要的调整和改革。
2.加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架
按照中央部署，调整行政管理的纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心下移。而加快省直管县的改革，正是实施纵向层级管理所采取的重大步骤。在我国，目前推进省直管县主要有两种模式：海南模式和浙江模式。海南从1988年建省开始就没有实行过市管县。2008年，海南进一步简政放权，将省里的100多项权力下放到市县。而浙江模式就是县级财权归省级政府直接管理，而行政权力仍服从市一级领导。以浙江为代表的改革主要是扩大县级政府经济管理权限。而在社会管理和公共服务等方面，还不是完全的省管县。随着改革的深入，将有更多地方会借鉴海南模式，将财政上的省直管县，发展到行政上的省直管县。另外，现代化水平的提高、高速公路的四通八达、电子政务快速发展等，也为推进省直管县、增加省直接管理单位的数量、扩大管理幅度提供了保障。
未来中国的行政管理纵向层次，不可搞“一刀切”，要根据各地的实际，允许不同管理层次并存。比如，东部经济发达的地区实行省直管县后，甚至可以考虑把乡镇政府撤销，经过进一步整合、减少数量，将乡镇政府变为派出机构，使纵向管理层次进一步扁平化；中西部地区，乡镇政府可以继续存在，但需要在财政上实行乡财县管，避免乡镇因生存问题增加民众的负担，也使其承担的公共服务事项与其财政能力相适应。为了使这项改革能够顺利推进，笔者建议：
第一，适度微调省级行政区划，增加直辖市的数量。一些大省或者行政区划有明显不合理的地方，可以对省级行政区划作一些微调。但这样的微调，很难增加省级建制，只有增加直辖市，如把大连、青岛、厦门、宁波、深圳等设置为直辖市，才能增加省级单位的数量。按照我国的区域面积和人口，我们认为，未来我国的省和直辖市的建制，加起来至少应该不要少于40个。
第二，要进一步划清中央政府、省、县、市的职责权限，明确不同层级政府在社会管理、基本公共服务等方面的责任，并建立中央与地方规范的财政转移支付制度。
第三，要通过省管县改革，推动管理重心的下移。县是我们定位的重要城市化、工业化载体，但现在县级政府的权力还远不够，大量权力集中在省、市，财权和行政能力不匹配。县级、市级政府承担了更多的社会管理和公共管理职能，但相匹配的财政能力是远不足的。通过省管县改革，要进一步把更多权力直接下放到县，推进管理重心下移，使得县财权、事权相匹配。
第四，要在省级范围内建立财政转移支付制度。在县财政并入省财政之后，平均每个省都近百个县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。
第五，经过严格的论证和测算，可以考虑对县的行政级别升级，或者将县委书记、县长领导职务升为副厅级，把乡镇长升为副处级，这样有利于稳定基层管理队伍，调动基层领导干部的积极性。
二、推进基本公共服务均等化，重构公共服务体系
推进基本公共服务均等化是党的十七大提出的重大战略举措，也是未来行政管理体制改革的重要目标。要看到，我国在现阶段推进基本公共服务均等化，总体上还是一个低标准的。这就是说，我们要用占世界经济总量6%~7％的GDP，解决占世界21％人口的基本公共服务均等化，这无疑是一个伟大的创举。按照专家们的测算，我国在未来几年要推进基本公共服务均等化，按最低标准计算，最少需要投入6万亿元；而要达到中等发达国家的平均水平，则需要投入45万亿元。显然，目前我们还不具备这样的经济能力，只能从低水平起步。
由于民生问题比较突出，今后一段时期，实现基本公共服务均等化必将是我国行政管理体制改革的重点。在这方面，要着力推进以下六方面的工作：
1.确立基本公共服务均等化的目标我国实现基本公共服务均等化，主要目标应该是三个方面：逐步实现城乡基本公共服务均等化；逐步实现区域间基本公共服务均等化；逐步实现不同社会群体之间基本公共服务的均等化。要用这三个目标规范我们未来工作的全过程。
2.强化政府责任在推进基本公共服务均等化方面，政府必将扮演重要角色，承担起重要责任。在推进基本公共服务均等化的整个进程中，政府的责任主要包括四点。一是要保证公共政策制定和实施的公平与正义。包括制定公共政策选择的价值取向；防止政府利益部门化的倾向；统筹制定全国性的基本公共服务均等化战略规划等。二是要改革和完善公共财政制度。包括调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域。坚持基本公共服务政府投入的持续增长；以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革；完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。三是以转变政府职能为重点，加强政府公共服务能力建设。政府的行政管理体制要与有效履行公共服务职能的要求相适应；加快电子政务建设的步伐，改善基本公共服务供给的技术手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服务绩效评价体系。包括建立基本公共服务的基本标准，建立基本公共服务严格的问责制等。
3.建立城乡统一的公共服务制度推进基本公共服务均等化，必须把逐步建立城乡统一的公共服务制度作为重要内容。在这方面我们面临的任务十分繁重。按照目前我国的实际状况，建立城乡统一的公共服务制度主要应包括三方面。一是全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革；全面推行新型农村合作医疗制度；全面落实农村最低生活保障；按照“乡财县管乡用”的原则，推进乡镇财政管理体制改革。二是合理划分中央地方各级政府在基本公共服务中的职责分工。如合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工；合理划分中央地方各级政府在基本医疗、公共卫生服务中的分工；合理划分中央与地方政府在公共就业服务中的分工；合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工等。三是要统筹解决农民工基本公共服务供给。也就是说，要在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务问题。
4.探索公共服务的多元参与机制应当看到，推进基本公共服务均等化是一项庞大的工程，政府不可能大包大揽。政府在履行自身责任的同时，要广泛地动员社会的力量、市场的力量，探索公共服务的多元参与机制，加快基本公共服务均等化的步伐。而过去中国市场化改革的快速发展，社会组织的壮大，都为我们探索公共服务多元参与机制奠定了重要的基础。
三、理顺中央与地方事权与财力的关系，为基本公共服务均等化提供财力保障
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中，进一步明确提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。因此，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。
近年来，随着财政收入快速增长，中央财政支出积极向卫生、教育和社会保障等方面倾斜，支持解决民生问题，促进经济社会全面协调发展。但要巩固这一民生财政成果，关键在于完善制度，主要包括完善财政体制和规
范转移支付。关于财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。关于转移支付制度，第一，完善转移支付制度的指导思想，以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，应以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，增强基层政府提供公共服务能力；第二，试行纵向转移与横向转移相结合的模式；第三，逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式；第四，科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模；第五，完善财政转移支付的法治化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。此外，加大基本公共服务领域投入，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可以尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出，以便将这方面的资金转向不断增加的教育、保健与福利服务等基本公共服务方面的支出。
四、改革县域主要领导干部的配置结构和选拔方式，提高地方政府的公共治理能力
省直管县在提高县的级别、权力重心下沉到县的情况下，县域治理结构就变得非常关键。坚持“民主、公开、竞争、择优”的选人用人原则，是建设一支优秀领导干部队伍的保证，也是提升县域治理水平和能力的关键所在。按照中央的精神，未来要逐步加大基层党政领导直接选举的范围。在推进这项工作的时候，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。为此，笔者建议：
第一，在选择乡镇党政领导直接选举试点的同时，可以考虑选择若干个县进行干部人事制度改革的试点，这一试点应该由中央直接来抓。
第二，对于未来县一级领导班子的配置，可以考虑进行结构上的重大调整。我们建议县委书记不拟兼任人大常委会主任，因为在县委书记实际上是本县“一把手”的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。
第三，县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委（最好由上级纪委垂直管理）同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人（即书记和县长）。
第四，通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人，然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举，当然县人代会代表，按照法律规定，10人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县的县委书记。不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定的表达权利，保证选举的公平公正。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现“民主、公开、竞争、择优”的原则，我国县级政治生态将发生历史性变化。
（作者：国家行政学院教授，北京大学博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长）
来源：中国党政干部论坛
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