编者按：站在建立新型大国关系和全球网络空间治理的视角思考“棱镜门”事件，其体现出的是新旧两种发展路线的交锋与博弈。最终的结果，将在很大程度上决定全球网络空间未来的发展和走向。如何克服霸权与冷战思维已经给全球网络空间带来的巨大消极影响，扩大中国合作共赢的新型大国关系产生的积极因素，成为形成全球网络空间治理新秩序的关键所在。
“棱镜门”事件激起了全球社会各种类型行为体的极大关注。随之展开的争论，并不仅仅有关个人隐私，还关系到全球网络空间治理。任何行为体，如果希望继续从全球网络空间发展中获益，希望全球网络空间真正成为造福人类的主要工具，都需要从现在开始付出巨大的努力，建立、健全和完善一套真正意义上的全球网络空间新秩序。同样，旨在建设新型大国关系的中国，在此过程中，历史性地承担着艰巨而关键的任务。
一、从根服务器到“棱镜”项目折射美国网络空间战略最主要的目标是护持霸权
美国网络空间战略最主要的目标，是护持美国的霸权。随着信息技术、网络应用的发展，美国作为一个超级大国，其国家安全以及霸权地位，被认为日趋依赖、依附、依托于美国对全球网络空间的掌控。这种掌控，是分别通过制度设计和实践行动来实现的：通过互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）来维持对根域名服务器事实上的有效控制，是制度设计护持霸权的典范；而棱镜项目，则是实践行动的典型代表。
互联网起源于美国，在二十世纪90年代之前一直是一个为军事、科研服务的网络，支撑网络正常运行的核心服务，是域名解析服务；支撑全球网络空间正常运行的关键基础设施之一，是13台顶级地理域名服务器。
在90年代初，由美国国家科学基金会为互联网提供资金并代表美国政府与NSI公司签定了协议，将互联网顶级域名系统的注册、协调与维护的职责都交给了NSI。而Internet的地址资源分配则交由互联网数字分配机构（IANA）来分配，由IANA将地址分配到ARIN（北美地区）、RIPE（欧洲地区）和APNIC（亚太地区），然后在由这些地区性组织将地址分配给各个网络服务供应商。但是，随着互联网的全球性发展，越来越多的国家对由美国独自对互联网进行管理的方式表示不满，强烈呼吁对管理进行改革。面对这种压力， ICANN应运而生：美国商业部在1998年初发布了互联网域名和地址管理的绿皮书，认为美国政府有对互联网的直接管理权，因此在它发布后遭到了除美国外几乎所有国家及机构的反对。此后美国于6月5日发布了“绿皮书”的修改稿“白皮书”。白皮书提议在保证稳定性、竞争性、民间协调性和充分代表性的原则下，在1998年10月成立一个民间性的非赢利公司，即ICANN，开始参与管理互联网域名及地址资源的分配。
ICANN采取所谓多边利益相关方的方式进行管理：它设置了一个具有国际多样化的董事会管理,监督政策的制定程序。ICANN的总裁管理着一支国际员工队伍，这些员工在世界上的3大洲开展工作，从而确保ICANN实现对互联网团体所承担的义务。为能够响应快速变化的技术和经济形势，3个支持组织制定了灵活易行的政策制定程序。来自于个人用户组织的咨询委员会和各技术团体与支持组织合作，以制定适宜有效的政策。80多个政府通过政府咨询委员会向董事会提出建议。
ICANN理事会是核心权力机构，共由19位理事组成；设立三个支持组织，从三个不同方面对互联网政策和构造进行协助，检查，以及提出建议。这些支持组织帮助促进了互联网政策的发展，并且在Internet技术管理上鼓励多样化和国际参与。值得关注的是董事会、理事会、以及政府资讯委员会三者之间的权力关系：代表主权国家的政府咨询委员会仅仅只有提供建议的权力，ICANN的工作，主要由理事会来完成，而这理事会成员的产生，主要通过推荐等非公开选择的方式进行，2003年前后，曾经酝酿过由网民直接推选的方式来产生理事会，但在中国方面的专家成功凭借中国网民的巨大数量被推选进入理事会之后，ICANN迅速取消了网民推选制度，重新恢复专家推荐的方式进行。
2012年12月，大约150个国家和地区聚集在阿联酋的迪拜，就国际电信联盟管理国际网络空间的条约进行了多边会谈。此次峰会主要的主张，就是希望让国际电信联盟首先介入名字和地址分配系统的行政和政策管理，具体来说，包括让电信联盟参与到政策委员会、技术咨询委员会以及政策咨询委员会中；通过和国际电信联盟直接合作提供特定的管理和政策制定职能；国际电信联盟在重申和描述ICANN使命范围的细节方面予以支持等等。
12月13日，美国代表团团长卡拉玛（Terry Kramer）在会上明确表示，美国不会同意签署一份改变互联网管理结构的新条约。同日，卡拉玛在美国国务院的新闻发布会上全面阐述了美国拒绝签署新条约的五点理由：第一，美国拒绝签署任何可用于规范网络服务供应商、政府或者私人公司的条约；第二，美国拒绝对包括垃圾邮件在内的网络信息流动做出限制，因为那会损害言论自由；第三，拒绝承认国际电信联盟在保障网络安全方面有积极作用；第四，对互联网的治理必须在现行ICANN所谓多重利益相关方的框架内依法进行；第五，国际电信联盟峰会无权就互联网做出决议。除了这种立场鲜明的发言之外，自ICANN成立之后，美国已经多次威胁要取消ICANN参加互联网域名和地址分配招标的权利，从而对任何试图改变ICANN现有治理和运行模式的改革施加巨大的压力。
以ICANN来看，ICANN需要定期从美国商务部通信管理局取得授权，以便继续管理互联网的域名与地址分配；在ICANN制度框架下，除美国之外其他的主权行为体不掌握决策权；美国政府可以通过对招标对象资格的调整来影响ICANN的运作。美国制度设计的关键，在于确保互联网的关键资产处于美国公司的控制之下，而美国政府则通过对美国公司的排他性管辖权，在事实上继续保持对互联网关键资产的管辖。
2013年6月被前美国中央情报局雇员、后担任美国国家安全局技术承包人斯诺登披露的“棱镜”项目，是美国用行动来护持霸权的典型案例。材料显示，美国国家安全局从2007年开始执行代号为“棱镜（PRISM）”的信号情报搜集行动。该行动的信号情报活动代号是US-984XN，2012年美国总统每天阅读的每日情报简报中，有1447项的引用来源指向了US-984XN，因此，媒体报道中将“棱镜”成为美国国家安局最重要的情报来源。在美国情报界，“棱镜”是政府内部使用的非机密行动代号，US-984XN是情报界正式使用的机密代号。
根据斯诺登披露的材料，棱镜系统的正常运作至少涉及9家互联网巨型公司（谷歌、微软、雅虎三家占据其中90%以上数据来源）、四个美国情报机构（联邦调查局、中央情报局、国家安全局、国家情报总监）以及10套子系统（“打印光环”、“交通贼”、“剪刀”、“协议开发”、“余波”、“码头”、“主干道”、“针鲸”、“运输工具”以及“核子”）。
谷歌、微软、雅虎、Facebook等网络公司是“数据提供者”，它们的数据直接提交到美国联邦调查局数据拦截技术单位，该单位位于佛吉尼亚州，此地同时也是美国海军陆战队网络部队的基地所在地。根据情况需要，联邦调查局数据拦截技术单位决定是否要向中央情报局、联邦调查局提供所获得原始数据的备份；穿过联邦调查局数据拦截技术单位之后，数据进入国家安全局棱镜项目的分析系统，然后经过进入三个环节进行处理：首先将全数据投入名为“打印光环”（PrintAura，项目代号S352）的系统，然后分成两路，一路进入名为“Trafficthief”的系统，一路进入名为“剪刀”（Scissors，项目代号为T132）的系统进行第一次分拣，分拣后的数据进入协议分类软件，分解成为两大部分，一部分为语音数据，其中包括语音通讯的元数据和语音内容数据，元数据通过“余波”系统（Fallout）送入“码头”（Marina）和“主路”（Mainway）两个系统进行分析，语音内容数据被直接送入“运输工具”（Conveyance）以及“核子”（Nucleon）两大系统进行分析；另一大类数据再度经过剪刀系统的进行分拣，提炼出其中被称为“国家情报总监信息”（DNI Messenger）和视频数据，送入被称为“针鲸”进行分析。
棱镜项目显示了在网络时代，美国情报机构彼此之间的密切合作关系，以及和美国互联网垄断巨头的互动。这种互动的目标，从最低限度看，是维护美国的国家安全，用美国政府的话语来说，“棱镜”项目的主要目标是“反恐”；从最高目标看，是维护美国的霸权，主要方式是监控包括美国盟国在内的其他国家的内部信息流动，进而确保美国能够取得相对其他行为体的信息和情报优势，保持自身的霸权地位。
二、霸权战略与冷战思维凸显全球网络空间治理的主导原则之争
网络空间是一个典型的非领土空间，类似之前曾经出现过的海洋、外层空间以及电磁波频率，不同国家，遵循不同的行动准则，在其间展开了激烈的竞争。一种原则名为“先占者主权”，这一原则建立在国家中心主义基础上，强调以实际控制能力为主要表现形式的硬实力，认为国家在此类非领土空间中的行动自由与国家的能力或者说实力直接相关，有多强的实力就可以获得相应的使用份额。坚持此项原则的国家，往往看重“行动自由”，认为应该尽可能少的运用规则或者其他非实力因素去限制国家的行动，或者为国家的行动设定某种边界。另一种原则是“人类共同财产”原则，他的兴起和出现体现了技术等硬实力处于相对弱势的国家，尤其是那些在二次世界大战中才逐渐进入国际舞台的发展中国家，试图借助多边主义以及国际机制保护自身合法收益的努力。奉行人类共同财产原则的国家相信，必须让所有国家，包括那些暂时不具备实际技术能力开发利用特定资源的国家，保留一定的资源份额，以便使其享受到作为人类共同财产的稀缺资源所能带来的福利和收益。
相比于海洋、外空以及电磁波频率这些非领土空间，网络空间非领土空间的属性更加特殊，“先占者主权”和“人类共同财产”两种原则之间的竞争及其可能产生的后果影响更加深远：
从属性上看，网络空间用户和资源分布的不对称性更加显著。国际电信联盟与其他相关机构的统计数据显示，截至2011年，全球在线网民人数已达到23亿，发展中国家的互联网渗透率约为25%，发达国家的互联网渗透率达到70%，而冰岛、荷兰、挪威、瑞典四国的互联网渗透率则达到90%；全球网络总体数据传输量为每秒76000G比特，分摊到每个用户大约为每秒34000比特。同时，统计数据显示，全球网络带宽等资源的分布极度不均衡，欧洲互联网用户人均带宽相当于非洲互联网用户人均带宽的25倍；2011年，中国新增约3千万固定宽带用户，约占全球新增宽带用户总数的50%。伴随着技术进步，移动互联网用户也在迅速增加。截至2011年，全球已经有超过10亿移动宽带用户，移动宽带服务需求比上年增加了40%。用户多数分布在发展中国家，优质的资源、服务以及关键技术多分布在发达国家，不对称性十分显著。对发达国家而言，奉行先占者主权原则，意味着已经处于自身控制之下的资源能够发挥最大的效用，为国家或者公司提供最大限度的政治、经济收益；相反，如果落实并推广人类共同财产原则，则必然意味着要放弃可观的短期收益。其中的难度，不难想见。
从效用看，有助提升使用者福祉的公共性与带来额外收益的私有属性之间的张力十分显著。网络空间的用户，更加强调的是将网络作为提升使用者福祉的公益产品，首先看重的是网络产品以及网络空间行为的实际效用；网络空间的资源所有者，在市场经济背景下，优先考虑的则是获取更多的利润汇报；在主权国家为主体构成的国际体系中，掌握优势网络资源且信奉先占者主权原则的主权国家更加关注的只能是如何用网络空间来增强自身的实力。而对于这些国家，通常是发达国家来说，先占者主权天然与自我中心的理性人假设相匹配，遵循这一原则近似某种必然的选择。相反，如果转而奉行人类共同财产原则，则可能是“非理性”的。
三、以“数据主权”推进网络空间治理新秩序是中国的必由之路
对中国来说，无论是参与变革ICANN，还是关注棱镜项目可能带来的影响，核心任务之一，都是形成并建设完善中国的网络空间国际战略，推进建设一种符合中国国家利益的网络空间治理新秩序。
从现在的情况来看，中国不可能复制美国的霸权战略，因为这最终会引发传统的安全困境，不仅导致中美两国之间的冲突，而且会使得全球网络空间面临被国家安全边界切割成互相连接的局域网的风险。无论是从中国自身的国家利益还是信息技术的发展趋势来看，这显然都是不可接受的。
同样地，中国没有条件复制英国、澳大利亚、新西兰、加拿大的战略选择，也就是成为能够与霸主美国共享战略情报资源的核心盟友；中美之间，在可见的将来，不太可能签署类似《五国情报交换协议》这样的文件，从而让中国从美国的全球网络空间监控行动中获得资源，已经披露的资料显示，即使如法国、德国乃至欧盟这样的盟友，尚且处于美国的监控之下，更不要说中国了。这是由美国的霸权战略本质以及冷战思维的既定窠臼所决定的，不会因为中国的单方面举动而发生实质性的变化。
考虑到中国的整体发展态势，以及信息技术和全球网络空间对中国发展所能带来的巨大助力，中国的网络空间治理新秩序显然也不可能埋头于国境线之内的局域网建设，以切割、隔离以及自我封闭的方式来躲避风险。
于是放在中国面前的道路就只剩下一条，那就是遵循中国要成为新型大国的指导思想和原则，推进以数据主权为核心的网络空间治理新秩序，以国际化的视野推进全球网络空间治理：在北约推出的《塔林文件》中，网络安全相关的主权，被界定为国家对处于其领土上的设施和设备有排他性的处分权限。这是“先占者主权”的具体展现，因为发达国家是网络空间先进设备和服务的提供者，而中国这样的弱势国家，是网络空间内容，或者说，数据的主要提供者。对中国来说，网络空间新秩序的主要特点，就是数据在一般情况下不应该用于构成对数据供应者的威胁。比如，谷歌、苹果这样的公司无权在未经明确同意的情况下，将中国用户存储在云端的数据提交给美国国家安全局进行挖掘和分析；即使是为了反对恐怖主义，通过这些数据得到的情报应该在相关方之间进行共享，而不应该成为单一霸权国家独享的资源。
这无疑是一个非常的艰巨的任务，同时也构成了一个展示和体现中国崛起成为新型大国的舞台。克服成为新霸权的诱惑，帮助包括美国在内的其他所有行为体摒弃根植于自我中心注意的冷战思维，构建让多数行为体能够从中均等获利的网络空间治理新秩序，是中国崛起过程中在网络空间必须完成的重要使命之一，是机遇，是责任，也是历史必然的选择。
（来源：中国信息安全）
| 相关专题 |
| · 聚焦中国网络空间战略 |
