温柏华：网络空间治理的政治选择

编者按：网络空间治理是全球治理的重要组成部分，甚至可能是全球治理的实现途径。网络空间治理涉及政治、经济、军事、科技、文化等人类社会所有领域，是对人类社会现实物理空间中现有矛盾关系的颠覆。从根本上说，网络治理过程就是技术发展与政治管控混合交织、不断演进的过程。这需要客观公正地认识网络空间治理的政治选择，以确保网络空间的持久、健康发展。

西方主导的国际网络治理进程以“政治力量限制网络自由”为借口排斥他国政治力量的介入。其实在网络空间中，“自由、开放、共享”只是网络空间价值观的个人属性，“安全、发展、机会均等”则是更重要的社会属性；政治力量与网络自由之间根本上不是对抗性的，国家为中心的治理模式与多利益攸关者模式之间应该是合作互补的；政治力量之间是才对抗性的，西方“志同道合”是以政治化对抗政治力量；政治力量是网络治理的重要力量，政治选择是促进网络空间治理进程的重要方式。

一、网络空间治理的基本政治属性

网络空间根本属性是复杂性，反映在网络空间治理上就是割裂性和竞争性。割裂性要求政治弥合，竞争性需要政治妥协。所以网络空间治理也是重要的政治选择过程。网络空间治理的基本政治属性表现在网络治理的方方面面：

（一）网络空间治理环境决定国家在网络空间治理的核心地位

网络空间治理是对网络空间物理与虚拟实体行为的约束，需要从技术与架构、研究与发展、基础设施运维与安全、政策与治理等角度综合考虑（见图1）。 国家对物理与虚拟实体的管理是网络空间国家主权的基本体现。作为虚拟与现实世界中“人”、“网络设备”、“软件产品”的管理者，国家必然是网络空间治理的关键主体。

但国家政治并不需、也不可能包办网络空间治理。强调网络空间治理的政治性并不是否定网络空间治理的 “多利益攸关方”模式。网络空间资源分散在网络空间的个人用户、私营企业和政府不同部门手中。网络空间治理手段是这一系列主体所遵循的行为规范，具体表现为统一的原则、规范、规则、决策程序等类型的公共政策。这些公共政策不仅需要国家法律的授权，还需要国家代表公民社会从总体上设计其总体框架。只有这样以真正体现网络空间的社会价值。所以从根本上说，网络空间治理必须国家主体的参与，就是政治行为。

（二）网络空间治理理念反映国家对网络空间治理的政治承诺

网络空间政治选择的基本表现就是网络空间治理理念。西方主导的网络空间治理理念中强调“自由、开放、共享”，这一点没有任何问题，也没有任何国家表示反对。但这还远远不够，即使在发达国家都不得不承认，他们更不能代表全球社会对网络空间的全部价值观。“安全、发展、机会均等”等社会属性都应该囊括到网络空间治理的理念之中。

国际社会往往认为中俄两国不负责任的以政治干预网络治理，损害了网络空间价值观。殊不知真正负责任的国家必须能够有全球社会共同发展的担当，必须直面网络空间治理的政治化现实，必须能够就网络空间治理理念问题展开讨论，以倾听者的姿态、以灵活的态度共同协商。否则就只能说明所谓的网络治理理念只是漂亮的借口，是以政治对抗所谓的“政治化”，排斥他国政治力量介入，行网络空间治理理念政治化之实，意图独霸网络空间。

（三）网络空间治理模型需要国家对网络空间治理的政治创新

网络空间治理模型需要结合网络规范制定能力和网络规范执行能力。私营部门、因特网技术与服务公司、国家政府、跨政府组织都没有完美的能力胜任该职能（详见图2）。完美的政治设计体现于图二右上角上的方格，这也是需要国际社会共同政治创新的地方。

其实，不仅是右上角一个位置需要创新，图2中①②③④位置都是需要政治创新的地方，只是右上角的创新难度最大。网络空间治理政治创新过程就是个将图二中所有空位逐渐填满的过程。就当前的网络空间治理态势来看，美国已经获得网络空间国家能力建设的突破，形成较为显著的相对优势。其对自身能力的自信，使其试图用图二中的右下角代替右上角，将网络空间视作是美国谋求国家利益的工具，这一基本政治立场驱使美国不支持任何其他形式的政治创新。美国反对网络空间政治选择是美国在该领域的政治阴谋。

（四）网络空间治理发展影响着全球治理政治格局的走向

当前，网络空间安全治理已经成为国际政治、外交领域的核心。但反过来说，将网络空间治理视作全球治理的实现途径也一点都不过分。因为国际社会已经踏上了社会信息化的不归之路，国家实力更多通过网络空间表现，或者干脆表现于网络空间。美国最早意识到网络空间能力对国际竞争的重要性。从克林顿时代的信息高速公路计划，到小布什的网络反恐，再到奥巴马的大数据国家倡议、推进网络空间军事化进程，都是在谋求国家实力的竞争性优势。通过网络空间治理，强化国际社会在网络黑客主义、网络犯罪、网络间谍、网络恐怖主义、网络战争等问题上的合作，直接关系到国家实力的此消彼长，直接影响国际格局的走向。

更重要的是，网络空间并不是现实物理空间那样的“零和”空间，网络空间为全球治理政治困境提供沟通与交流空间、提供了解决方案的同时，提供了相互回旋的余地。中美在该领域完全有责任互信、合作，以网络空间治理为突破口，促进全球安全，共同发展。

二、国际网络空间治理政治选择现状

（一）美国以政治对“政治化”，意图操控网络治理政治进程服务于自身国家利益

美国博兹·艾伦·汉密尔顿咨询公司最早提出较为细致的网络治理模型；美国智库INSA也最早提出网络安全公私合作P3模型。新美国安全智库也于2011年发布《美国的网络未来——信息时代的安全与优势》报告。 他们的研究有很多科学、合理之处，但出台这些报告的根本目的是服务于美国政府。博兹艾伦公司在报告中结论中直言不讳：网络治理的目的就是要保证美国在网络空间的全球领导地位。斯诺登所揭露的棱镜项目、X-KeyScore项目充分说明：美国以国家安全名义，以法律手段，胁迫私营公司监控国际互联网内容数据，其跨越国境的情报收集严重侵犯了世界上几乎所有国家网络主权。这本身就是国际政治问题。

但另一方面，美国几乎在所有网络治理的国际场合下都全面排斥他国政治介入谈判，意图延迟网络治理国际合作，为美国进一步控制网络空间赢得时间。2012迪拜ITU大会上，ITR条约最终文本既没有提到因特网，也没有包括任何使用“通信内容”的语言，这两条红线也是美国代表团最为关注的。但即使这样，仍然不能让包括美国在内的“志同道合”国家签署该条约。专家分析认为，美国人认为ITR条约过多地被他国控制，虽然内容上基本满足美国的要求，但作为互联网治理可能的备选方案，ITR并没有受美国的政治主导。签署该条约会在政治上给予有关国家更大的自主权，美国失去对网络空间治理进程的控制权。美国无视被世界上绝大多数未能与世界相连国家福利的ITR条约，带头拒绝签署，根本不是网络空间负责任的大国所为。

（二）欧洲国家正在摆脱美国对网络治理的依赖，成为网络治理领域最重要角色

欧洲国家在网络安全治理问题上受美国影响最大，但也是最可能与美国抗衡的力量。主要原因包括：1.欧洲国家社会信息化成熟度普遍高，网络空间国家治理的基础好，国家网络空间安全战略明晰，组织机构健全，力量发展迅速，具备网络空间治理的现实影响力；2.欧盟作为重要国际组织在网络空间安全国际合作问题，为促进区域内国家间合作出很多有益的尝试，制定网络犯罪日内外公约，推动欧盟内部网络安全合作力量建设，举行重要的“网络欧洲”系列演习等，在网络空间国际合作取得丰富的经验。更重要的是，欧洲国家网络空间治理的政治信用好：欧洲国家在网络空间军事化的总体战略态势上是被动防御性的；欧洲国家在网络反恐、网络犯罪等问题上愿意与所有国家合作；欧洲国家倡导网络空间“自由、开放、共享”的价值观，但并没有明显排斥其他合理理念对网络空间价值观的丰富。

斯诺登揭露棱镜、X-keyscore项目后，虽然只有德国提出比较专业化的信息请求，但大多数盟国都对美国的可信性产生质疑： 盟国在反恐问题上积极支持美国，但美国只是将盟国作为“非美国人”对待，而盟国尚在天真的相信美国人所说的共享网络自由价值观。很多曾信任美国的游说、支持美国的人都产生了背叛的感觉。

（三）中俄在网络治理政治参与的理念上有责任担当，但缺乏现实的网络治理能力与影响力

中俄在网络空间治理理念上有着高度的政治一致性。其网络空间价值观绝不仅仅代表着这两个国家自身对网络安全的理解和需求，是带有更为广泛国际社会共同需求的，并不是为了反对美国而提出的网络治理理念，而是站在更广大新型市场国家、广大发展中国家利益角度的政治承诺，是一种负责任国家的具体表现。中俄在相互理解、信任的基础上，一直推动全方位的网络空间治理合作。这包括2006年开始的借助“上海合作组织”平台就网络反恐展开信息合作，2011年就网络安全国际行为准则致第66届联合国大会的特别倡议信，就网络安全合作与英国、法国、韩国、巴西、东盟等国家和地区组织展开双边、多变网络外交等努力，在2013年2月份联合国网络犯罪政府专家组会上就网络犯罪国际合作上持有积极的政治态度等等， 都是这种政治担当的表现。

但两国最大的问题是国家网络治理机制不够健全，网络空间治理现实能力比较弱，网络空间治理经验尚待成熟。这些因素是制约两国在网络空间治理领域发挥影响力、做出更大贡献的基本原因。但两国政府在网络空间安全问题没有试图突破现有国际安全框架、投机钻营现行国际法在网络空间空缺的野心，对网络空间军事化问题上持有谨慎和反对的政治态度，努力维护网络空间的安全与稳定，对网络空间治理上是负政治责任的国家。

（四）网络空间治理第四极是网络治理积政治选择潜在的积极力量，但尚待政治觉醒

网络治理的第四极是指社会信息化发展迅速，网络空间投资积极、信息产业活力蓬勃、网络治理取得成果，并在本地区或者国际网络空间治理有现实影响力的国家。这包括大部分新型市场国家及东亚、南亚、东欧、拉美、海湾地区等国家。例如，韩国、日本、印度、沙特、罗马尼亚、波兰、巴西、墨西哥、阿根廷、埃及、马来西亚、印度尼西亚、爱尔兰等等。这些国家在网络空间治理问题上所受外部政治压力小，在网络治理领域主要关注点在国内，迫切要求网络空间治理提供提公平、公正、合理、宽松的发展环境，能够保障自身网络力量独立自主、高效顺畅的发展。这些国家在网络空间治理的政治选择问题上有强烈的愿望与要求，但无力单独对抗美国的压力，需要充分借助和利用网络空间治理的国际合作。

以2012年ITU大会印度的表现为例来看这第四极的政治态度：印度没有直接签署ITR公约，会议代表认为需要在做出最终决定前作必要的咨询顾问。因为印度不是联合国常任理事国，所以印度在是否由ITU来实现互联网治理问题上存在疑虑。印度只关心条约中涉及通信服务可用性和安全性的议题。印度认为新的ITR应该反映当前全球的实体即因特网的动态特性，这样的话可以为印度软件产业的国际化发展上提供更大的空间。这样的政治态度具有合理性，但尚没有更大、更完整的政治视野。

（五）联合国应当成为网络治理政治创新的主角，私营部门、研究机构可以发挥更大的作用

在联合国框架下作网络空间治理政治创新最具合理性。联合国也一直在网络治理领域做出政治创新。2003-2005年，时任联合国秘书长安南积极推动“信息社会世界峰会”（WSIS）。联合国已经先后七次组织WSIS的常设论坛“因特网治理论坛（IGF）”年度论坛。WSIS大会之后，联合国信息社会组（WGIG）成立，用以协调联合国相关实体与组织遵循WSIS政治成果。为提升联合国网络空间治理领域的合法性与执行力，联合国大会分别于2012年和2013年组织联合国政府专家组（UN GGE），就网络空间国家安全、网络犯罪网络合作举行会议，目的是为年度联合国大会提供决策建议。但到目前为止，联合国系统内部仍没有成立单一的负责因特网职责的中心。

私营部门是网络空间的提供者，也是网络空间治理的核心责任者之一。他们提供的技术产品与信息服务蕴含着网络空间治理的基本理念，是事实上网络规范的制定者。但私营部门往往屈服于所在国的政治、法律压力，容易沦为所在国控制世界的工具，成为网络空间政治斗争的牺牲品。同时，他们往往出于自身利益与发展的需求，排斥网络治理的政治选择，这需要端正自身在网络空间治理中的地位。

众多国际著名的研究机构、互联网治理现有技术组织是网络空间治理的重要参与者。ICANN虽处于美国，受美国政府法律管辖，但该组织在运维方式、基本理念等问题上正在发生变革；联合国裁军研究所（UNIDIR）2012大会专门探讨“信任构建措施在确保网络稳定方面的角色”议题；起源于慕尼黑安全论坛的网络空间大会是一个有益探索。美国东西方研究所于2009年发起“全世界网络安全倡议”项目，自2011年开始已经组织两次网络峰会，自2009年以来与中美官方与民间学者合作，举办了七次“中美民间网络安全对话”；大西洋理事会于2009年提出网络经世倡议， 探索网络安全国际合作机制；欧洲的安全与防务智库SDA提出网络安全倡议；北约协作式网络防御精英中心于2013年完成由多方专家参与修订的《适用网络战的战争法塔林手册》。这些研究机构有的具有浓厚的政治立场，有些则较为客观公正，但就学术观点来讲，都有可取之处，是网络空间治理的重要力量。

三、网络空间治理的政治选择

网络空间治理的政治选择决定着网络治理是走向， 其当务之急包括：

1. 发展网络空间战略文化，提供网络空间政治环境

网络空间战略文化是网络空间治理政治选择的前提。所谓网络空间战略文化，就是对网络空间基本价值观的认同，是网络空间治理模型的基础，是制定网络行为规范的依据。当前西方国家提出的网络空间价值观过于狭隘，网络空间治理的政治选择的首要任务就是定义网络空间战略文化。明确网络空间政治选择的评判依据，为网络空间治理提供政治环境。

2. 强化网络空间国家能力，保持网络空间政治稳定

网络空间政治稳定是网络空间治理政治选择的目标。但政治本身并不能保持网络空间的稳定，必须国家强化网络空间能力，以现实的影响力推动政治选择是现实主义的要求。国家网络空间战略、网络安全力量建设、网络安全反应机制都是网络空间国家能力的体现。只有国家在网络空间形成制衡能力才能保证网络空间的政治稳定。

3. 培养网络空间政治互信，促进网络空间国际合作

网络空间政治互信是网络空间治理政治选择的必要途径。网络空间政治互信起源于国家间战略互信，需要国家间战略关系的成熟与发展。同时，也需要在细节问题上逐步实践，不断累积信任。这需要国家战略层面上的耐心，需要相互的理解。

4. 创新网络空间安全机制，推动网络空间政治进程

网络空间安全机制是网络空间治理政治选择的核心任务。但网络空间安全机制的构建是个漫长的历史过程，是一个现实利益与权力在全球范围内再分配的过程，需要采取适当的政治策略，逐步展开，是个注定饱受煎熬的历史过程。

（来源：中国信息安全）