张卓元：需要我们重视的几个改革议题

　　十八届三中全会的《决定》作出到现在半年多了，各方面的讨论也比较多。我想就经济领域列举一些我认为需要重视的几个改革议题。

　　关于市场在资源配置中起决定性作用的适用范围问题

　　这次《决定》第一次在党的文献中提出使市场在资源配置中起决定性作用的论断，在此之前，我国经济界和理论界还没有人明确提出过这个论断，说明这一次《决定》走在改革理论的最前面。

　　这里有一个问题值得研究，就是市场在资源配置中起决定性作用的范围怎么样来界定，我认为市场在资源配置中起决定性作用主要适用于经济领域，并不适用于文化社会等领域，虽然在文化社会等领域中产业的部分也需要很好运用市场机制。也就是说，文化社会等领域有不少公共服务的部分，比如，义务教育、公共文化服务、基本医疗卫生服务、居民的基础养老等等是不能够由市场来起决定性作用的。过去曾经一度出现过上述领域也搞市场化的趋向，使政府提供公共服务的职责没有很好到位。所以这次《决定》明确指出紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革，而没有说还要涉及到其他领域。

　　国内外的实践都表明，只有让市场起决定性作用才能够不断提高资源配置的效率。这个问题目前在理论界也有不同的意见，比如有的专家认为，资源配置有宏观和微观的不同层次，在资源配置微观层次，市场价值规律可以通过供求变动和竞争机制发挥非常重要的作用，也可以说微观层次可以起决定性作用。但是在资源配置的宏观层次，市场不应该，也不能够起决定性作用，宏观层次里包括部门和地区的比例结构，这里就有一个问题，如果在微观层次市场起决定性作用，那么在部门和地区结构等配置中市场又不能够起决定性作用，这样会不利于资源在市场信号引导下由效益低的部门和地区自动流向效益高的部门和地区，从而提高资源配置的效率。这样会把市场对资源配置的作用估计不足，甚至否定市场在资源配置的微观层次起决定性作用。这个问题按经济领域还是按微观宏观层次界定，当然还有别的不同意见，我觉得是值得进一步研究的。

　　关于在市场起决定性作用下中央政府和地方政府职能怎样转换的问题

　　这次《决定》明确以市场在资源配置中起决定性作用来代替基础性作用，一个现实针对性是非常明确的，就是要进一步从广度和深度上推进市场化改革，主要是解决政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多等问题，这就要求政府转型，做好原来缺位和不到位的工作，以便更好发挥政府的作用。

　　我个人认为，目前中央政府在转换职能，减少审批方面，应该说做得还是比较好的，相对而言，地方政府改革特别是改变地方政府直接配置资源过多和对微观经济活动干预过多，改变软预算要素和依赖土地财政以及赖账不还等方面的改变不够明显，有的地方政府甚至还热衷于“大干快上”，追求短期GDP最大化，以至于产能过剩问题、地方债务急剧增长的问题等很难解决。而且地方政府改革涉及到地方官员利益的调整，这个问题难度比较大。我个人认为，这是在推进深化经济体制改革方面一个最大的难题。

　　怎样促进混合所有制经济健康发展

　　这次《决定》提出，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，这也是亮点之一。中国经济经过35年的改革开放，经济高速增长，无论是国有资本、集体资本、非公有资本，都增长很快。截至2013年年底，国有工商企业资产累计91万亿，所有者权益31.8万亿，其中中央企业所有者权益16.5万亿。2012年私营企业注册资本也达到31万亿，居民储蓄存款更多。

　　在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。发展混合所有制经济，为深化国有企业改革进一步指明了方向。发展混合所有制经济，意味着我们现在不提倡国有企业之间的联合，因为在这之前，很多地方热衷于地方国有企业找中央企业搞联合，而不是跟不同所有制资本的联合。所以我们国有企业改革第一步是公司制改革，第二步应该是股份制改革。再进一步，应该发展为混合所有制的改革。现在来看，国有企业特别是国有大中型企业似乎要更加积极和主动发展混合所有制经济。

　　目前，中央企业的母公司中，只有中国联通等八九家公司初步实现了股权多元化，大多数还是国有独资。近来，已经有一些国有大型企业主动提出实行混合所有制，比如中石化引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。还有中电投，也是允许民资参股部分中电投旗下的子公司和建设项目，规模比例大概三分之一左右。混合所有制经济既可以国有资本控股，也可以非国有资本控股。当前要着重避免民间资本参股后没有多少发言权的现象，也要避免有的央企在混合所有制改革中只拿出一部分不赚钱或者成为包袱的业务吸收社会资本参与。

　　另外，在讨论发展混合所有制经济中，也出现有的民营企业一讲到混合所有制经济就要求控股，这也不完全现实。因为现在像中石化等央企准备引进社会资本的，它的油品销售板块拿出三分之一就达到上千亿元，目前单个民营资本恐怕还没有具备控股的能力。在这同时，也要防止在混合所有制改革中出现国有资产流失，其中最重要的就是要客观合理地评估国有资产，依法和公开透明操作，严格防止过去国有企业改革过程中出现的很多乱象。有的专家估计，目前混合所有制经济总体上占我国经济比重三分之一左右，按照现在的发展速度，我个人估计，到2020年，我国混合所有制经济总体上占我国整个的比重可以提高到50%左右。所以，可以想像，随着经济发展和改革深化，混合所有制经济将会有长足的发展。因此，今后需要加强对混合所有制经济的研究，包括怎么样完善法规政策，健全法人治理结构，真正做到在一个经济单位内部，各类资本能够得到同等保护产权、同等使用生产要素，促进混合所有制经济的健康发展。

　　国有资产监管机构怎样从管企业向主要管资本转变

　　这次《决定》提出要完善国有资产管理体制，以管资本为主，加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入了全新的阶段，这是个非常大的转变。如何从管国有企业为主向主要管资本转变，对国资委来说是个全新的课题，需要探索经验。

　　国资委主要管资本，也是同积极发展混合所有制经济相适应的，因为国资委要逐步致力于国有资本的优化配置，也就要求更好地发展混合所有制经济。这次《决定》专门指出，国有资本投资运营要服务于国家的战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点是提供公共服务，发展前瞻性战略性产业，保护生态环境，支持科技进步，保障国家安全。这五个重点跟1999年党的十五届四中全会的《决定》相比，当时提出了国家要控制的国有经济四大领域，相比应该说又前进了一步。比如1999年四大领域中有个自然垄断行业，国家要控股经营，这个没有问题，但这次非常明确提出来，控制的主要是自然垄断环节，除了自然垄断环节以外应该尽可能地引入竞争机制。目前国有资本80%左右集中在竞争行业，比例太高，虽然国有资本五个重点里也有一个是竞争性行业，但是更多是要倾向于把国有资本投向公益性的方面，这需要按照《决定》的要求进行调整。

　　看来，今后要很好界定国内国有资本的职能，大体分为三类，一类是工业性，一类是商业性，第三类是两者皆有的，对不同类的国有企业，需进行不一样的考核指标，比如对于公益性资本运营公司就不能以资本增值作为主要考核指标，而应当着重在成本控制、服务质量等方面提出要求，这些都需要在不断总结实践经验基础上认真研究和逐步完善，同时借鉴国内外几大资本运营公司和投资公司的基本做法和经验。

　　（作者为中国社科院经济所研究员）