实现“五个转变”创新城管执法理念

 城镇化是实现国家工业化、现代化的必然趋势，伴随着城镇化的快速发展，加强城市管理显得十分重要而紧迫。城市行政执法在一定程度上体现了一个国家的法治水平，体现了这座城市的文明程度。在我国，城市行政执法还比较年轻，执法理念比较落后，执法体系不够完善，执法人员素质亟待提升。党的十八届三中全会《决定》明确指出：要“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”这是十八大以来党中央对城管执法工作作出的最新部署和提出的最为清晰明确的要求。我们必须从转变城管执法思想观念入手，加强创新城市管理模式的研究，不断为提高城市社会管理科学化水平提供思想和理论保证。严格规范公正文明执法。

一、向严格执法转变，坚持法律面前没有变通

城管作为城市管理执法主体，承担着法律赋予的使命与责任，是国家意志的体现，代表着法律的尊严，任何人都不能违背。但是，在城管执法实践中，由于缺乏城管专门法律法规保障，城管执法的法律权威受限，监督不力，遇到执法纠纷时，保障执法的法律依据不足，执法者常常成为受害人。这就不可避免地出现以下情况：一是选择性执法。即在执法过程中偏爱对中小型企业执法，而不愿意直接面对社会底层的一些无业人员。二是低标准执法。有的为了完成每月案卷量及处罚额，对待听话的、经常定点出摊的摊贩，按月处罚，形成“养摊”；对待流动的、临时的摊贩处罚额高。三是应付性执法。每逢节假日、上级领导检查日，城管部门就全力准备，突击执法，而一旦检查结束、进入常态化执法后，城管执法力度便大幅“跳水”，市容环境又变回到原来的样子。出现这种情况，是城管人员执法意识不强、使命意识淡化的反映，混淆了执法与维护人民群众利益的关系，也是思想作风不实的表现。

我们必须从法律的高度深刻认识加强城市管理、维护城市正常秩序的重要性，明确城管人员肩负的神圣使命，尽快实现从选择性、低标准、应付性执法向严格执法转变。一是树立法规意识和责任意识，牢记依法履行城市管理的职能是城管部门义不容辞的责任，对行政违法现象视而不见或不按行政执法程序和自由裁量标准办事，都是对法律尊严的亵渎。二是更新观念，转变“法不责众”、“违法摊点是困难群众的谋生手段，手下留情”等错误认识，坚持法律面前人人平等、制度面前没有例外，执法过程中没有弱势群体，没有特殊保护对象，任何人只有在遵守国家法纪的前提下，才能使自己的合法利益得到依法保护。三是树立“大爱民观”，牢记执法为民不是为城市添乱、添堵、添霾的少数“民”，而是为最广大的人民。只有严格执法，维护城市良好的秩序、优美的环境，让城市更加天蓝、树绿、水清、路洁、有序，为人民群众提供良好的生活环境，才是真正践行了党的群众路线。

二、向宣传执法、减少违法转变，不以执法量、罚款额论英雄

行政处罚是城管执法的重要手段，据统计，有高达300多项行政处罚案由适用于城管执法。由于城管综合行政执法任务繁杂，特别是在城市繁华地段，边处罚、边违法摆设摊点的现象突出；在执法力量不足的情况下，抄摊、罚款成为主要的处罚形式。一些执法部门也把完成执法量、罚款额作为检验履职尽责的主要标准而作出硬性规定。从执法实践看，重罚之下不仅没有达到预想效果，而且往往成为激化矛盾的诱因。主要原因有两个：一是行政处罚是事后处罚，属于补救措施，不能起到根本上的防犯作用。二是行政处罚是短期行为，容易引起相对人的抵触情绪，造成相对人认罚不认错的情形。

解决这一问题，必须从执法目的出发，调整工作思路。城管行政执法的目的，是为了优化城市环境，维护城市秩序，规范城市居民行为，提升城市管理、现代化水平和文明程度。达到这一目的，行政处罚只是手段之一，行政处罚的形式也是多种多样的，如，警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。可见，罚款不是唯一选择，不是解决一切问题的灵丹妙药。罚款对于没有钱的人会加剧对立情绪，对于有钱的人而言起不到任何作用。用处罚得到的效益“执法量和罚款额”，就像“以GDP论英雄”一样，是掺了水分的效益。必须告别以“执法量和罚款额”论英雄的“政绩观”，树立以逐步减少违法现象为评价标准的新“政绩观”。从这一执法目的出发，必须严格执行《行政处罚法》，据实量罚，综合使用行政处罚的各项条款；必须在行政处罚的同时，做好执法宣传疏导工作，引导群众增强法纪观念，配合执法，自觉守法。一是加强舆论引导。积极发挥报刊、广播、电视以及网络的作用，开展多种形式、广泛深入的城管执法宣传，营造气氛，解疑释惑，增进群众对城管执法工作的理解。二是加强法制宣传。深入社区走访，大力宣传《行政处罚法》，结合剖析典型案件，让每个市民明白维护城市的秩序人人有责，行政处罚不是目的，自觉守法、减少违法、保证首都良好秩序才是共同的目标，在这个过程中，城管执法者与每个市民负有同样的责任。三是把宣传教育贯穿城管执法全过程。坚持以理服人，让学法成为城管执法的必经程序。处罚前，先进行法制教育，使相对人明白违反了哪条法规、适用于怎样的处罚，自觉接受处罚；处罚时，登记建档，签订保证书；处罚后，定期分析，把多次受到处罚者作为执法的重点对象，研究办法，综合运用各种力量，给以解决。

三、向文明执法转变，树立城管良好形象

城管执法中，由于引发社会矛盾冲突的个别案例，而把城管推到了舆论的风口浪尖上。分析一些省区市发生的影响城管形象的现象，多有执法者的个人素质所引起。主要表现为：作风、举止简单粗暴，执法态度生硬，居高临下、盛气凌人。服务不到位，重处罚轻管理、重经济效益轻社会效益，执法程序不规范、不严密、不完整等。这就向我们提出了坚持文明执法的要求。文明执法，就是要在执法过程中体现以人为本的理念，把法的精神同人文关怀结合起来，严格不失灵活，公正不乏热情，有理有节，保证执法行为规范化，科学化，人性化。文明执法不是不敢执法，而是严格、公开、公正执法。文明执法是社会精神文明的体现，是社会文明的一个缩影，也是社会文明进步的表现。

向文明执法转变，必须注重培育执法者的优良素质。坚持使用文明得体的语言。语言表达的方式，反映了执法人员的基本素质和知识水平，一句话可以惹人笑也可以惹人跳，就看你的语言表达方式得不得当。在执法过程中要注意讲文明话，对当事人要用尊称，了解询问案情要“请”字在先，获得配合要表示谢意。声音要宏亮而不凶狠，态度要诚恳而不蛮横，语言要严肃而不粗暴。要讲专业话，尽量使用规范的法律术语表达问题，不讲多余的话，不讲与纠正违规工作无关的话。要有的放矢讲话，对于文化素质较低的当事人，说话要简单、明了、浅显易懂。对于初次违规而诚恳表示悔改的当事人，应把批评教育寓于期盼的语言中，鼓励他们有错必改。对于粗野蛮横型的当事人，既要态度严肃地告知其违法行为的危害和拒不纠正将会承担的法律后果，又要刚正不阿地讲清法规条款，以自身正气压倒对方蛮气。

向文明执法转变，必须严格遵守执法纪律。执法者，是受过教育、具有一定素质的人，要处处体现执法人员高姿态、高素质、守纪律、讲文明和作风，坚持“骂不还口，打不还手”。 对队员管理要从严，对市民的过激言行要高姿态包容，任何时候都要严禁与管理相对人发生打斗现象。

向文明执法转变，必须严格执法程序。制度是带根本性的，执法程序是长期实践经验的总结，坚持程序就是遵循规律、尊重科学，就能够避免失误。为此，必须坚持“教育为主、处罚为辅”的原则，严格按照“一说服、二教育、三引导、四警告、五处罚”的程序办事。强调文明执法不等于放弃行政强制手段，如果对违法行为听之任之，最终损害的是广大人民群众的根本利益。因此，正确使用好行政强制手段，保证执法活动能够顺利进行，恰恰是文明执法所追求的目标。

四、向规范执法转变，推进城管执法的科学化

长久以来，城管执法被社会媒体褒贬不一的问题之一，就是执法者的自由裁量问题。自由裁量是否准确关系到处罚标准的使用，这往往成为对城管处罚不满的理由之一。解决这个问题，必须规范执法，减少自由裁量事项。第一，加强制度建设，规范执法程序、内容、标准，建立符合科学发展观要求的城管行政执法体系，使城管执法项项有标准，事事有依据，杜绝随意性。第二，坚持实体、程序并重，严把案卷质量关。程序是实体公正的保障，在办结案件中，我们既要重视对案件处理程序的把握，也要重视案件处理的公正性、适当性。第三，完善执法监督。健全并落实网格责任制，强化责任制考核。加强对执法过程的严格监督，对存在问题及时查处。同时，把执法人员工作好坏与个人的奖惩挂钩，增强执法人员责任心。

五、向联合执法转变，增强执法效果

党的十八届三中全会《决定》明确要求：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。这是完全正确的。因为，城管执法肩负着对市容环境卫生、城市规划、道路交通秩序、工商行政、市政、公用事业、城市节水、园林绿化、环境保护、施工现场、城市河湖等城市管理进行执法。涉及面广，

仅依靠城管部门“单打独斗”的管理，势单力薄，很难满足在城市化背景下的公共服务需要。原因是：执法领域的繁杂——相对集中处罚权集合了过去诸多部门的执法案由，一些案由专业性、技术性较强，城管队员缺乏必要的专业知识；力量有限——城管属于执法部门，而非审批部门，在处理一些案件时，城管的执法力度不够，起不到威慑作用。

我们必须充分联合各相关单位，开展联合执法，切实保障执法效果，提高执法的公信力。一是加强信息共享。建立信息共享平台，城管、工商、市政管委、公安等相关职能部门均可通过共享许可从平台获取共享信息。同时，建立信息共享的协商机制，开展定期的信息共享讨论、协商，扩大信息共享面，加快信息共享速度，达到提高信息利用价值的目的。二是加强联合执法专项整治。建立定期的联合专项执法制度，成立联合执法指挥小组，各职能部门要统一协调，分工明确，明确职责，统一行动，优势互补，提高执法的效果。三是加强事后沟通。建立联合执法例会制度，各部门要对联合执法后的辖区违法情况进行统计、分析、形成具体意见。并在联合执法例会上进行讨论、研究。提高执法长效性。（作者单位：北京市西城区城管执法监察局办公室）