发展城市群作为优化城市化布局和形态的重要举措之一，对于促进我国城镇化健康发展、发挥城镇化对我国经济社会发展推动力方面具有积极意义。京津冀城市群作为我国重要的城市群之一，目前正在积极打造成为世界级城市群，应该在贯彻落实以人为本的新型城镇化理念方面先行一步，通过厘清政府与市场的权责，积极推进“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”，提高城市群发展质量，实现城市群的健康可持续发展。
京津冀城市群发展的思路
1．发挥核心城市功能，促进城市合理分工
北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常强，京津冀城市发展要充分发挥核心城市的功能，促进城市的合理分工。北京是直辖市，而且还是首都，是我国诸多重要交通干线的汇集地。京津冀城市群之所以能够成为相互之间联系密切的城市群，与这两个城市的枢纽作用密不可分。天津是直辖市和重要的港口城市，腹地辐射整个华北地区乃至西北地区，是华北地区重要的出海口。今后，要进一步强化这两个城市的枢纽型地位，发挥其在京津冀城市群中的核心带动作用。同时，积极壮大石家庄的枢纽地位，在进一步发挥京津冀城市群“两核带动”的同时，逐步强化石家庄在京津冀城市群中的枢纽型作用。发挥其他成员城市的支撑作用。秦皇岛、唐山、沧州是河北省重要的滨海城市，在京津冀城市群中发挥着对港口城市天津的支撑作用。今后要进一步深化上述城市与天津的分工协作，在天津的核心引领下，共同打造京津冀城市群的滨海隆起带。廊坊和保定由于毗邻北京，是北京对外交通通道上的重要节点。今后要充分发挥其区位优势和交通优势，承接来自北京的要素转移，使其成为北京的重要功能区。发挥张家口和承德的生态屏障作用。张家口和承德经济发展比较滞后，经济总量较小，是京津冀城市群中重要的水源涵养区和生态屏障区。今后，要通过探索推进京津冀城市群内部的生态补偿机制建设，进一步加强张家口和承德的生态保护工作。
2.加强合作，通过完善体制机制释放城市群发展活力
京津冀城市群之所以能够成群，就是因为他们之间有着相对密切的联系，是一个有机体。城市之间通过组成群，可以获得比单个城市自身发展更大的收益，这是形成城市群的最根本动因。城市群各成员城市之间，应该加强规划编制、基础设施、生态环境、社会服务、产业发展等相关领域合作，通过不断完善相关体制机制，释放城市群发展活力。
一是推进规划领域的合作，实现规划共绘。既然京津冀城市群作为一个有机整体，就应该加强规划领域的合作，从规划层面解决城市群发展需要解决的问题。首先要有一个京津冀城市群发展总体规划，明确京津冀城市群作为一个整体发展需要解决的问题。通过推进规划的共同编制，实现京津冀城市群作为一个整体发展效益的最大化，并使所有的成员城市都能分享这种整体发展所带来的效益最大化。其次，要将京津冀城市群发展总体规划作为编制各成员城市发展规划的重要基础和主要依据，指导各成员城市的相关规划编制工作。各成员城市在编制各自的发展规划时，一定要有全局意识，充分考虑京津冀城市群总体规划的要求。
二是要推进基础设施领域的合作，实现基础设施的互联互通。京津冀城市群是相互之间紧密联系的一个经济区，但是基础设施建设又是根据所在地的行政隶属关系由不同的地方政府负责，很多时候地方政府往往只根据自己的管辖范围规划、建设基础设施，对如何加强与毗邻地区基础设施的互联互通考虑不周，影响基础设施整体效益的发挥。京津冀城市群作为一个相互之间联系紧密的经济区，就应该突破行政壁垒的限制，从整个京津冀城市群范围考虑基础设施的互联互通问题，从而为实现整体效益的最大化奠定坚实的基础。
三是要推进生态环境领域的合作，实现生态环境的共治共享。生态环境具有很大的外部性，是需要从更大范围解决的重要问题。京津冀城市群作为我国重要的城镇化地区，所面临的生态环境问题也非常突出，比如近几年十分凸显的大气雾霾污染问题和跨行政区的流域水污染问题，这些问题靠单个城市都难以从根本上解决，需要相关的城市都要负起责任，积极参与到生态保护和治理的行动中来，只有这样，才能确保整个区域内的生态环境治理取得较好成效。
四是要推进社会服务领域的合作，实现社会服务的齐抓共管。社会服务作为地方政府的重要职责之一，往往都是严格按照行政管辖范围来推进的。由于我国目前在社会服务领域的统筹层次低，不同的行政区之间在社会服务领域还有较大差别，社会服务在不同的行政区之间进行流转还面临诸多困难。京津冀城市群作为一个相互之间生产要素联系非常紧密的整体，劳动力在城市群之间的流动也比较大，但是与劳动力紧密相关的社会保障的不同行政区之间的流转还面临很大困难，亟需相关的城市政府能够在此领域大胆创新，积极探索相关社会保障在城市群内部流转的方式方法。
五是要推进产业领域的合作，实现产业发展的共兴共荣。产业发展今后要更多地发挥市场配置资源的基础性作用，从政府层面需要做的就是要为产业发展提供良好的发展平台，规范产业发展秩序，加强产业发展监管，消除产业发展中存在各种显性或隐性的行政壁垒。京津冀城市群各成员城市政府要在产业准入、产品质量检测、环境排放标准和监测方面加强合作，共同规范产业发展环境，为产业发展共同提供良好的外部平台，切实消除产业发展中存在各类行政壁垒，让产业遵循市场规律实现优胜劣汰和优化配置。
3.差别发展，探索“三生协调”的发展模式
十八大报告指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。京津冀城市群自然空间分异非常明显，因此更需要实施差别化的发展战略，促进“三生”（生态空间、生产空间、生活空间）协调发展。京津冀城市群内有很多的山区，尤其是在张家口市、承德市、秦皇岛市，山区面积占比比较大，此外，在北京市、石家庄市、保定市西部，也属于山区（太行山东麓），这些山区是京津冀城市群重要的生态屏障区，承担着水源涵养、地下水补给、防风固沙、生物多样性保护、固碳、自然景观保护等生态功能。对于生态功能区，要坚持保护为主，合理选择发展方向，积极发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，探索推进生态补偿机制建设，确保生态功能的恢复和保护，逐步恢复生态平衡。京津冀城市群作为一个区域，区域内还包括重要的农业生产区，农业生产区除了提供农产品外，也发挥着重要的生态功能。要切实加强对农业生产区的保护，严格控制土地利用性质转变。
京津冀城市群的生产空间和生活空间主要集中在城市化地区，而且相互交织在一起。对于城市化地区，也要根据京津冀城市群成员城市的具体情况，实施差别化的发展战略。在京津冀城市群内部，北京市和天津市属于超大城市，今后应该采取优化发展的战略，重点需要优化产业结构和布局，大力发展高新技术，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目准入制度，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污，切实解决突出的环境问题，努力改善环境质量，改善人居环境，提高土地利用效率和效益。对于唐山、石家庄、廊坊、保定、沧州、秦皇岛等城市，城市规模仍然偏小，是今后承接产业和人口的重点区域，要采取重点发展战略。对此类区域，要坚持环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进工业化和城镇化，加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。积极承接人口转移，实现城镇新增土地面积与新增人口相协调。
4.厘清权责，更好发挥市场在配置资源中的决定性作用和政府的宏观调控作用
京津冀城市群的发展，更多的是市场发展的产物，因此，在推进京津冀城市群发展的进程中，一定要厘清政府和市场的权责，防止政府出现“越位、缺位或错位”的现象。在推进京津冀城市群发展的进程中，政府主要是在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务领域履行职责，其他的则要发挥市场在配置资源中的决定性作用。京津冀城市群之所以要作为一个整体，就是要解决单个城市政府在履行职责时的不衔接、不协调问题，通过“规划共绘、设施共建、环境共治、社会共管、产业共兴”等一系列措施，实现整个城市群效益的最大化，并使所有的成员城市都能够分享这种效益最大化的收益。同时，城市群各成员城市政府之间加强协作，共同营造良好的市场环境，为产业发展创造公平的外部环境，防止城市群内部成员城市之间的恶性竞争。
京津冀城市群发展的对策措施和政策建议
（一）加强京津冀城市群之间的协商沟通
要把京津冀城市群作为一个整体来谋划发展，就需要建立相应的协商沟通机制，统筹解决事关京津冀城市群整体的相关问题。可以考虑成立京津冀城市群市长联席会议制度，由京津冀城市群成员城市的市长或者分管城市发展的副市长组成，同时下设京津冀城市群市联席会议办公室，由成员城市的市政府办公厅（室）领导组成，市长联席会议负责综合解决京津冀城市群发展中需要集体决定的重大事宜，联席会议办公室则负责督促落实市长联席会议的重大决议。同时，可以成立京津冀城市群发展专家咨询委员会，对京津冀城市群的发展方向、成员城市的功能定位、成员城市之间的利益协调等重大问题开展前期研究，为市长联席会议提供相关咨询，咨询委员会可以设立城市发展、产业发展、生态环境建设、基础设施建设、社会发展等相关的专业咨询委员会。
（二）促进京津冀城市群合作开发
京津冀城市群成员城市之间发展的差异性较大，自然禀赋也各不相同，各有各的比较优势，这为开展京津冀城市群城市间的合作奠定了基础。京津冀城市群发展，也就是要发挥各成员城市的比较优势，形成合作开发的机制，达到“1+1>2”的合作开发效果。对于京津冀城市群而言，目前亟需推进的就是研发和产业化的合作开发机制。北京在京津冀城市群的科技研发优势明显，但是北京作为首都，不适合过度发展占地较大、资源消耗较大、吸纳就业人口有限的加工制造业，因此，北京的部分研发成果的产业势必要分散到周边的相关城市，北京市制造业从业人员专业化指数不断降低，天津、廊坊、保定、秦皇岛等周边城市制造业从业人员专业化指数不断增高的趋势从一定程度上也说明了这一点。北京周边毗邻城市的产业园区要积极与北京的研发机构建立合作开发机制，通过“共建园区”、“飞地经济”、“共建产业化基地”等灵活多样的方式，促进京津冀城市群产业合作发展。
（三）逐步完善京津冀城市群内的生态补偿机制
在京津冀城市群内，有重要的生态功能区，比如张家口市和承德市的大部分山区，以及北京、保定、石家庄、秦皇岛的部分山区。上述生态功能区对于向京津冀城市群提供生态产业和保障京津冀城市群的生态安全具有重要的作用。但是，上述生态功能区也是京津冀城市群中发展比较滞后的区域。为了促进京津冀城市群的健康协调发展，有必要建立生态补偿机制，为京津冀生态功能区的生态保护和基本公共服务开拓更多的资金来源渠道。可由京津冀城市群成员城市根据各自财政资金的规模大小相应出资成立生态补偿基金。根据全国主体功能区规划和北京市主体功能区规划、天津市主体功能区规划以及河北省主体功能区规划中涉及京津冀城市群生态功能区的范围进行界定，对此范围内的生态功能区根据生态重要性的程度、面积的大小、区内居民的多少等合理确定生态补偿的规模。补偿资金主要用于生态功能区的生态保护；同时，也可部分用于有利于生态保护的公共服务以及鼓励生态产业发展。同时，积极开展京津冀城市群内部的生态受益区与生态功能区之间的对口帮助工作。
（四）加快建立京津冀城市群的规划衔接机制
京津冀城市群跨两个直辖市和一个省级行政区，按照目前的行政管理体制，每个城市都有自己的规划编制部门，相互之间缺乏有效衔接机制。京津冀城市群要作为一个整体发展，就需要在规划层面建立相应的衔接机制，从编制规划的一开始就能从京津冀城市群发展的整体考虑。可以考虑将具有规划权限的相关部门列为京津冀市长联席会议的成员部门，各相关部门在编制相关规划的时候，能够通过市长联席会议对相关规划进行沟通协商，共同对京津冀城市群发展出谋划策。尤其是要围绕京津冀城市群发展中的基础设施建设、产业分工协作、生态保护和环境治理、社会管理等重要领域的规划加强衔接沟通，解决不同成员城市间规划之间的不协调问题。并可就京津冀城市群发展的重点问题，共同开展规划研究。
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所
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