高鹏程：事业单位清算的法律地位和现实风险

[摘 要] 法人制度终结了苏联式的“大一统”的行政计划体制。事业单位清算作为1998年确立起来的事业单位法人制度的组成部分，是事业单位国有资产管理的最后防线。事业单位国有资产中包含土地使用权等极具市场价值的无形资产，轻视事业单位清算会造成巨大的制度漏洞。

[关键词] 事业单位清算；计划经济无形资产；土地使用权；现实风险

[中图分类号] D92 [文献标识码] A

长期以来，事业单位清算并未得到应有重视。由于事业单位清算是事业单位的法人终结性步骤，亦是事业单位资产和资源合法转移的最终一次性程序，如果该程序未能依法完成，将导致国有资产出现大量流失。在事业单位各类资产中，土地使用权、大型装备、专利技术乃至商誉等，都可能具有极高的市场价值。如果这些资产未能合法处置，它们将变成贪占国有资产的温床。可以说，事业单位清算是事业单位国有资产管理的最后防线，如果该防线出现松弛，国有资产流失不仅是难以避免的，而且也必然是规模庞大的，将引致严重的政治经济后果。实践中，事业单位清算问题尚未引起应有的重视，不仅因为该问题处在较复杂、较深的行政程序水平上，还因为相关主体对事业单位清算的法律地位及现实风险缺乏深刻认识。

一、法人制度对行政计划体制的终结

（一）法人制度及其意义：“大一统”行政计划体制的终结

1986年是改革开放划时代的一年，全国人大通过了《中华人民共和国民法通则》并决定于1987年1月1日起实施。《民法通则》的划时代意义在于，它通过确立全社会各类组织的法人制度，终结了苏联式的“大一统”行政计划体制。

社会组织转变为法人有两方面意义：（1）使特定社会组织在法律上成为有独立人格的组织，法人之间、法人与自然人的关系由法律规范和调整；（2）调整法人关系的权威是法律，不再是政府行政权力。

《民法通则》首先是从企业考虑的，希望通过将工厂转变为法人，使其适应现代科学技术并获得积极性，促进生产力的发展，满足人民需求。然而，法人制度又不限于企业。这是因为，一旦特定组织成为法律保护下的法人，任何和法人发生关系的社会组织也须转为法人，否则它们与法人之间的关系就无法通过法律调整。这意味着，所有社会组织都面临着民事合法性的问题，政党机构、事业单位、社会团体乃至政府组织须转变为法人，才能具备民事法律资格。

（二）法律所规定的法人定义和要件

《民法通则》严格定义了法人，该法第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”

“法人”定义由三个要件构成：（1）法人须具备“能力”，使它能从事特定民事行为，实现其民事权利、履行其民事义务。（2）法人有其存续期，即法人有其出生和死亡日期，法人的民事行为能力、权利和义务有其产生和终止的时间点，民法通过将特定组织转为法人将其进行拟自然人化地规范。（3）在法人存续期，法人具有独立性，外界对特定法人的影响必须依法进行，形象地说就是不能对法人随意“挪地方”、“截肢”和“换头”等。

从《民法通则》的法人定义要件看，其立法目的主要是保护法人的独立性，使之成为依法生存的、有自我治理能力的整体性组织。在此意义上，《民法通则》对苏联式的“大一统”的行政计划体制明显持有反对态度，它通过支持经济组织、事业组织、团体组织的整体性和独立性，激活社会微观组织的内在活力和发展动力，来促进社会整体的全面发展。

这意味着，党和国家对社会发展总体模式的认知发生了根本转变，即不再认为通过政府单一意志就能实现社会的全面发展，必须通过依法赋予社会组织以法人独立性，来激活它们的积极性和创造性。

（三）法人的能力要件

法人须具备特定能力才能实现其民事权利和义务，在其存续期内生存。所谓法人能力就是“法人应当具备的条件”的总和。《民法通则》规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”这四个条件构成了法人的四个能力要件。

1．“依法成立”是指法人成立须有其法律依据。它包括两方面：（1）特定法人类型的法律依据，如企业法、公司法、工会法、事业单位法、社会团体法等各类法人主体类法律；（2）法人成立须符合特定的法律条件和程序。

2．“有必要的财产或者经费”是指法人生存的特定物质条件。这些条件可能来自于自然人、政府甚至外国，该法人对它们有使用权。

3．“有自己的名称、组织机构和场所”包括：（1）“有自己的名称”是指法人要有属于“自己的”专属名称，以避免法律关系在语言表述上的混乱，引发权利享有和义务承担的混乱。法人名称属于法人，是法人能力的组成部分。（2）“有自己的组织机构”是指根据各类法人主体类法律，由特定自然人担任特定的职位，这些职位通过特定的内部关系形成组织。法人须保持最低限度的法定组织机构，如法人代表、会计等，不能在法人清算注销前撤掉所有的组织。公立法人的财产和经费来自于财政，随意撤销其组织机构并使该法人被法人登记机关吊销，将导致无人维护国有资产。（3）“有自己的场所”是指法人应直接或间接拥有特定场所的空间使用权，这种使用权应是“自己的”，以保证法人组织活动不受干扰。这就是说，不管法人是因土地使用权、建筑所有权获得特定场所的使用权，还是通过划拨、租借取得特定使用权，法人“自己的”场所是否可以再被他人使用，须经法人同意。上述三点是法人具备内在能力的重要内容，丧失它们将使特定法人失去行为能力，进而使法人丧失独立性。

4．“能够独立承担民事责任”是指法人依照法律规定来承担民事方面的责任，其性质与企业相同。即，法人以其财产、服务等为代价履行对外的义务，法人义务的履行不得牵连其他无关法人、自然人和社会主体的利益。同时，法人也勿须听从任何其他法人主体的非法要求，独立承担民事和刑事责任。

上述四个能力要件是法人能力不可或缺的基本内容，是法人存续、法人之所以为法人的条件和前提。在事业单位的实际运行过程中，事业单位国有资产常成为贪污分子的侵占对象。为了能侵占事业单位国有资产，就须先解除事业单位维护自身国有资产的能力。这样，停止事业单位经费、攫夺事业单位名称、抽离事业单位组织机构乃至取消事业单位合法场所、擅自调动事业单位法人代表，使事业单位失去法定行为能力，就成为侵占其国有资产的先行手段。

二、事业单位成为法人

（一）《民法通则》对事业单位法人地位的确定

《民法通则》对事业单位的法人地位进行了初步规定。根据《民法通则》第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”

所谓应具备“法人条件的”就是指法人能力的四个要件，不管何时成立，具备这些条件的事业单位在1987年都被一次性地赋予了法人资格。即是说，事业单位成为法人至今已有27年。在这里，《民法通则》对事业单位的规定是粗线条的，但适用于一般法人的条款都适用于事业单位。

（二）事业单位机构改革

企业法人独立自主性的建立，促使我国经济快速发展，也产生了严重问题。其中，最严重的就是在上世纪80年代末和90年代初的“三角债”问题。市场经济由企业分工形成的生产链条构成，如果企业被其他组织赊欠大量债务，生产链条就会因债务而无法持续，而事业单位是企业外部最重要的、数量庞大的组织。

《民法通则》颁布后，事业单位机构改革也被提上日程，1989年的政治风波使事业单位机构改革暂时停顿下来。1994年，中编办开始事业单位机构改革和事业单位法人登记的试点。1995年，基本上确定了事业单位机构改革的总原则。1996年，党中央和国务院批准了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发[1996]17号），确立了“政事分开”、“事业单位社会化”、“分类改革”、“编制宏观管理”的基本原则。该《意见》明确提出，“事业单位在符合党的方针政策和国家法律规定、保证完成国家和主管部门下达的任务的前提下，享有内部管理等方面的自主权，真正成为面向社会服务的独立法人。”要“建立事业单位登记管理制度。要把建立登记管理制度作为推进事业单位机构改革和加强管理的重要手续。要通过实施登记管理制度，确立事业单位的法人地位”。这个宗旨与《民法通则》完全一致。

1998年10月25日，《事业单位登记管理暂行条例》公布实施。该条例对事业单位登记管理的原则、登记、监管进行了明确规定。同日，也颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。为了配合《事业单位登记管理暂行条例》的推出和实施，1997年提前颁布了《事业单位财务规则》，教育、文化、科学、测绘、地质、农业、体育、文物等事业单位行业都制订了配套的财务制度。1998年《事业单位会计准则》颁布，各事业单位行业也都制订了配套的会计制度。在《事业单位登记管理暂行条例》出台前，通过财务和会计两个层面的预先规范，防止事业单位登记过程中出现国有资产流失。

（三）全国统一的事业单位法人登记

2000年1月24日，中编办发布了《关于实施事业单位登记管理的通知》（中编办发〔2000〕3号），该通知要求全国所有事业单位进行统一登记，为每个事业单位分配了统一号码，并要求登记于年底前完成。这次登记是全国统一的事业单位法人登记的初始登记，部分地方直到2003年才全部完成。

全国统一的事业单位法人初始登记结束后，事业单位法人地位得到了事实上的全面确立。2000年7月31日，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展计划委员会、公安部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、国家统计局、国家工商行政管理局共15个部门联合发布《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》，要求事业单位法人在办理有关事宜时须提供全国统一的《事业单位法人证书》，由此确立了事业单位法人的十二项重大权力。

这些权力包括：“（一）刻制印章、办理机动车船牌照；（二）申办有关社会保险事宜；（三）开立银行账户、贷款；（四）申办税务登记、减免税收及其他优惠；（五）从事经营活动或兴办企业，申办有关执照；（六）国有资产登记管理和统计登记；（七）土地、房产登记管理事宜；（八）申办收费项目及标准、收费许可证，购领收据、发票；（九）法律诉讼、公证事宜；（十）人事调动和工资基金管理事宜；（十一）申办海关事宜；（十二）其他部门按照有关规定，要求事业单位提交《事业单位法人证书》的其他事宜。”

可见，《事业单位法人证书》与企业法人执照具有同等效力，事业单位不再是计划经济之下被任意拆并的基层单位。国家事业单位法人制度由此走上正轨，开始其类似于企业的设立、变更、年检和注销的工作。

（四）2003年后事业单位管理法规的修订

2003年，全国统一的事业单位法人完成后，国家根据事业单位法人登记管理的实际情况，对相关法律法规制度陆续进行修订。2004年6月27日，《事业单位登记管理暂行条例》的第五条第一款进行了修订。其修订内容为，事业单位的登记管理工作由各级机构编制委员会，下放到各级机构编制委员会办公室即各级编办，各级编办成为“登记管理机关”，这一修订是机构编制的政策制定权和审批权与具体事业单位登记管理权的分权性修订。

为了继续强化事业单位登记管理，2006年1月1日开始实施《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，该细则提升了事业单位登记管理工作的可操作性。2012年，《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》又进行了相应修订。应该说，与《事业单位登记管理暂行条例》配套的这两部财务会计规章制度运行了16年，相当成功。

三、事业单位清算的法律地位

（一）民法对事业单位清算的规定

《民法通则》对法人的“一般规定”只有第三十六条到第四十条这五条，第四十条规定：“法人终止, 应当依法进行清算，停止清算范围外的活动。”由于当时事业单位一般性法规未能建立，对于事业单位的清算，主要是参考企业清算方式进行，即《民法通则》第四十七条的规定，包括解散式清算和撤销破产式清算两类情况。

（二）财务会计制度对事业单位清算的预先规定

为防止事业单位改革过程中出现国有资产流失，1997年1月1日开始实施《事业单位财务规则》，在其中专设“第九章 事业单位清算”，明确规定事业单位在划转、转为企业、撤销及合并这4种终止状况应进行清算。在财务制度得以确定的情况下，财政部才于1997年5月17日和5月28日颁布实施《事业单位会计制度》及《事业单位会计准则（试行）》两部法规，确保在事业单位一般性法规确立前使国有资产不至于出现流失状况。

（三）事业单位一般性法规对事业单位清算的规定

1998年10月25日，《事业单位登记管理暂行条例》正式出台，该条例是事业单位管理的一般性总纲性法规。该条例第十三条规定：“事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。”为保证清算依据的法律统一性，该条例第十六条规定：“事业单位必须执行国家有关财务、价格等管理制度，接受财税、审计部门的监督。”从而在法律和管理两个方面，确保事业单位清算能够得到有效实施。同日，国务院还出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，这两个条例对两类组织主体的清算也都进行了规定。相比较而言，事业单位清算最为严格，由国家财政部门以一般性财务规则和事业单位行业财务制度予以双重规范，与会计制度等形成无缝接合，构成了严密的清算法规规章体系。

从《民法通则》开始，到《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》，再到《事业单位登记管理暂行条例》，自1998年起，事业单位清算作为具体事业单位的终结性步骤，其法律地位在完整的法律架构中予以确立及规定，至今有法可依已有16年。

四、事业单位清算的潜在风险

在事业单位实际管理过程中，由于事业单位的公益性，社会公众对它们保持较高信任度，有关部门对事业单位清算的监管较松。在事业单位所包含的各类国有资产中，土地使用权资产最具市场价值。直辖市基础教育领域中有着数千所中小学事业单位，其土地使用权市场价值高达数千亿甚至上万亿元；即便是省会城市的基础教育领域所占土地使用权市场价值，也平均高达数百亿元；上述土地资产还不包括20多个其他事业单位行业。如果这些土地使用权资产非法流入到市场中，不仅会造成土地国有资产的贪污腐败，甚至会使外国资本从土地使用权和房地产交易中获得巨额非法收益，使其变成抽取中国经济发展价值的“秘密”管道。可见，事业单位清算这一行政程序虽不过是一只小小的“蝴蝶”，却可能引发一场危及中国经济安全的“风暴”。

（来源：行政管理改革）