[摘 要] 全面正确履行政府职能要求解决政府履职中的缺位、错位、越位问题，使政府在市场舞台主配角倒置和社会事务前后锋更替中功能复位和角色归位。由于政府职能往往与利益、责任相关联，加强法律的规范和约束是规范政府履职活动的有效之举。为此，立法层面，法律需要为政府应履行何种职能、通过何种方式履行职能提供充分、明确的制度安排；行政层面，政府需要增强依法行政各项制度建设的实效性并健全执法体制机制；司法层面，要充分发挥司法审查功能，为全面正确履行政府职能提供有效的外部监督。
[关键词] 全面；正确；政府职能；法治
[中图分类号] D90 [文献标识码] A
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要全面正确履行政府职能。履行政府职能的行为方式和活动过程往往因附加了履职者个人的价值理解和自由裁量，存在着与政府职能本质属性或即或离的多种选择，加强法律的规范和约束，是提升政府履职行为和活动正能量的有效之举。全面正确履行政府职能，需要建立健全立法规范、守法规范、执法规范、司法规范四位一体的法治保障。
一﹑全面正确履行政府职能必须依靠强大的法治保障
（一）全面深化改革对全面正确履行政府职能的基本要求
政府掌握着极大影响或者最终决定经济社会发展走向、结构、速率、效益的行政资源，本身虽然不是创造生产和生活产品的主体，却通过履行职能对所有非政府主体的生存和发展具有直接或间接、促进或阻碍的作用。在各行各业各个领域全面深化改革的目的，是进一步解放生产力，激活各种非政府主体的内生动力，其重要前提就是政府必须全面正确履行职能。
全面深化改革，是市场和社会功能复位的调整，必然要求全面履行好政府职能。市场在资源配置中天然具备决定性功能，社会在人力组合中从来具备基础性功能，政府在创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义中特定具备根本性功能，由于政府在履行职能中由制度性缺位引发体制性错位，继而形成习惯性越位，导致市场和社会功能呈现体源性式微，政府包打天下的结果反而影响了市场和社会的繁荣。全面深化改革包含的是“五位一体”总布局的改革，触及的是重点领域和关键环节的结症，在根本上就是要在政府、市场、社会之间，使其各自的功能得到复位，政府全面履行好宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职能，尊重市场的自主功能和社会的自主功能，切实发挥为市场主体和社会主体遵循客观规律闯天下、办事业、谋发展保驾护航的功能。
全面深化改革，是市场和社会角色归位的调整，必然要求正确履行好政府职能。制约市场信心和动力、社会潜能和活力的根本问题，是市场和社会角色反串。市场和社会功能的体源性式微必然伴生角色的异他式强化，导致政府与企业在市场舞台上主配角倒置，政府与社会组织在社会事务中前后锋更替，反主为客和反客为主的结果，无疑是唱黄腔、习囧武、演蹩剧。全面深化改革就是要破除各种阻碍科学发展的观念屏障、体制藩篱、政策阻隔，充分激发各类市场和社会主角的主观能动性，这就要求政府通过简政放权，合理划分层级间职能边界，加强宏观调控，创新管理方式，提高行政效能，从市场舞台和社会事务的主角中退出来，通过扮演抓大事、谋长远、管全局的角色，切实正确履行好服务市场、服务社会的职能。
（二）全面正确履行政府职能需要法治作为根本保障
全面正确履行政府职能要求深入推进政府职能转变，并将政府职能转变的成果长效化。然而，改革经验表明，政府职能往往与利益、责任相关联，政府机构自身利益诉求将深刻影响职能履行：有利益的职能不愿放弃，阻碍正确履职；无利益的职责不愿担当，阻碍全面履职。对此，不能仅仅寄希望于政府自律而解决，否则，全面正确履行职能可能遭到政府机构的任意解释，形成一讲转变职能就想卸责，一讲全面履行职能就要扩权的局面。[1]
因此，全面正确履行政府职能有赖于为政府职能履行提供明确、稳定的外部约束。就此而言，法治是根本：它一方面可以为政府活动提供明确边界，防止不当行使权力对市场机制和个体权利的侵害；另一方面，凭借法律责任的确立，也可以起到督促政府积极履行职能，维护市场秩序，提供公共服务的作用。
为了建立健全全面正确履行政府职能的法治保障，有赖于三个方面同时发力的“组合拳”：立法层面，法律需要为政府应履行何种职能、通过何种方式履行职能提供充分、明确的制度安排；行政层面，政府自身需要建立确保依法行政和严格规范执法的长效机制；司法层面，通过公正的司法审查，为全面正确履行政府职能提供有效的外部监督。
二﹑全面正确履行政府职能的立法保障
建立健全全面正确履行政府职能的法治保障，首先要求政府奉行职权法定原则，即政府基于法律而行政，政府职能边界和履职方式由法律确定，“无法律即无行政”。为此，通过立法确保政府职能履行“有法可依”便成为首要问题。
（一）政府履行职能相关法律体系现状及问题
改革开放以来，我国历经30余年的立法建设，以240多部法律为框架，社会主义法律体系初步建成。①?在政府履行的宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护等职能领域，均有相应的立法。同时，伴随计划经济向市场经济的转轨，相关立法也不断修订完善，重新调试政府与市场的边界。然而，立法数量上外延式的增长，并不必然确保法治内涵的实现。“有法可依”不仅要在形式上立法，更要在实质上确立规则，就此而言，当下政府履行职能相关法律体系尚存在明显不足。
一方面，就政府职能范围而言，存在立法覆盖范围不全、条文规则密度不足与法律条文冲突众多等缺陷。
1.立法的范围并未实现对所有政府职能领域、所有政府机构活动的全覆盖。一方面，一些政府职能领域缺乏基本法，例如，在宏观调控领域，基本法的缺失使得何为宏观调控定义不明，对此，一个广受诟病的后果便是，作为宏观调控部门的发展和改革系统长期从事微观管理，比如，对进行许多不该有的投资项目审批；另一方面，一些政府职能领域重点立法缺失，例如，社会管理中，新闻出版、广播电视电影等文化领域的管理一直没有最高权力机关的立法授权，这些管理领域也始终缺乏明确的、稳定的规则，凡是临事而制，不仅使管理对象失去稳定预期，也导致政府部门不断通过一个个通知、规定自授权力，不断扩张管理边界。[2]
2.立法条文的规则密度不足，不能形成对政府履职活动的有效约束。长期以来，出于种种原因，我国立法遵循“宜粗不宜细”的传统，立法者对法律条文的设计过于原则化和简陋化。规则之网密度过疏，对政府履职活动的刚性约束不足，导致“权力之手”是否越出边界或者推卸责任缺乏有效的判断标准，一些违背法律原旨的履职活动得不到有效治理。
3.法律条文相互冲突之处众多，部门间职责分配不清晰。目前，我国涉及政府职能的立法大多由相关政府部门主导进行，在部门利益的驱使下，法律条文设计科学性不足。这最终导致法律体系内部缺乏协调性和统一性，冲突之处众多，政府部门“依法打架”现象严重，形成“不知依何法行政”的局面。
另一方面，就履职方式而言，政府职能履行缺乏统一的程序规范，多种类型的履职方式缺乏法律控制。
1.政府职能履行缺乏统一的程序规范，无法形成对履职活动的全环节管控。与大多数法治发达国家制定有统一的行政程序法不同，我国还未制定规范行政程序的基本法。这导致一些重要的行政决定做出过程缺乏法定程序规范，不同法律采用的程序规则之间抵触现象严重，被管理者无法享受充分的程序保护等等弊病。[3]
2.多种履行政府职能的具体方式未得到有效规范。按行政行为的类型分别予以规范，是中国行政法治建设的一个特色。迄今为止，我国通过《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》分别规定了行政处罚、行政许可和行政强制的设定和实施，对这三种重要的行政行为基本贯彻了职权法定原则。然而，还有大量重要的行政活动方式，例如制定强制性标准、收费、登记、评比、认证、 行政合同、行政指导等脱逸了法律的控制。
（二）确保全面正确履行政府职能的立法建设
针对上述问题，既需要通过加强重点领域的立法以完善政府履行职能相关法律体系的完善，又需要改革立法理念与机制，为确保政府履职活动遵循职权法定原则提供长效的制度保障。
1.依据立法，对当下政府履行的职能进行清理。对于没有立法依据，但符合全面正确履行政府职能的基本要求的，推进立法予以规范；对于没有立法依据，且不符合政府职能转变和全面正确履行职能要求的，尽快予以取消；对于有立法依据，但不符合政府职能转变和全面正确履行职能要求的，也应当及时修改法律，通过“变法”以确保改革的推进。
2.制定《行政程序法》。通过行政程序立法，一方面，为政府履职的全过程提供系统详尽的制度安排，全面整饬行政活动，借助程序理性的提升，提高履职活动的合法性；另一方面，对于一些没有通过单行法律规定的履职方式提供基本的制度安排，防止其逃逸法律的控制。
3.对于一些重要的履职方式，继续推进单独立法以详尽规范。例如，制定《行政收费法》，压缩地方政府和政府部门的收费裁量权，治理收费主体众多、收费项目繁杂、收费标准随意等乱收费现象；制定《行政补贴法》，统一规范实践中的补贴、资助、优惠等履职方式，防止政府以补贴的方式妨碍公平竞争，规范补贴程序与标准，确保补贴平等适用于各类社会主体。
4.建立立法先行的长效机制。今后，政府职能范围的设定严格遵循职权法定要求，政府根据社会生活变化需要调整职能范围的，应当通过立法授权以后方可实施，不得随意以形势变化为名，行自我扩权之实；特殊情况下，立法时机尚不成熟的，也应当获得法律授权试点后，方可推行。
5.修改《立法法》，完善立法工作机制和程序。通过充分、及时公开立法信息，健全意见收集和反馈机制，强化立法过程的公民参与；充分吸纳高等学校、科研院所等政府外专家参与草案制定，增强立法的科学性；改革法律草案的起草程序，减轻部门利益对立法工作的影响。
三﹑全面正确履行政府职能的守法机制保障
徒法不足以自行，若无有效机制，法律文本的规定未必能够落实为政府履职活动的实际准则。鉴于政府履职活动量大面宽的特点，行政系统内部首先有必要建立一系列确保政府守法的制度安排，构建确保政府依法履行职能的第一道防线。
（一）政府依法履行职能的现状与问题
近年来,国务院连续颁布《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，对行政系统自身如何推进依法行政进行了战略部署。并试图在规范性文件备案、重大行政决策程序建设、政府信息公开等方面确立了一系列制度。可以说，行政系统内对依法行政已有观念上的共识，相关制度建设也初具规模。然而，纲领性的规定尚停留于理念的普及，具体制度也过于原则，切中要害的举措不多，大量履职活动尚不能切实守法而为。
1.政府履行职能的过程尚未按照依法行政的要求全面规范，特别是一些重点领域的规范化建设长期滞后，这突出表现在规范性文件制定和重大行政决策领域。近年来，随着公众维权意识高涨，行政机关实施具体行政行为面临被当事人提起复议和诉讼的风险，行政机关开始建立内部审查机制规范相应活动。但是，规范性文件制定、行政决策仍然是政府高度裁量的领域，且在制度上不会面临被复议、起诉的外部压力，政府规范此类行为的动力不足。这导致规范性文件在具体化法律规则的时候往往超越了法律授权范围或者不能根据经济社会状况的变化适时调整而陷入僵化；大量行政决策与法相悖，失误率高企。
2.政府系统内对履职活动合法性监督的机制流于形式，违法履职的行为难以受到有效制约。这表现在，政府对所属部门或者下级政府依法行政的考核评估机制不健全，考核评估形式主义严重，无法形成督促其依法行政的政治压力；通过行政问责和行政复议追究违法责任或者纠正违法行为的情况寥寥可数，行政体系内部监督形同虚设。
3.政府履职活动公开性不足，无法为全面正确履行职能提供有效的社会监督途径。主观方面，很多政府官员对政府信息公开重要性认识不足，情绪上有所抵制，将政府信息公开看作是额外增加给政府的负担；客观方面，传统的政府工作流程还未能全面按照《政府信息公开条例》的要求全面重构。这说明，传统行政文化与政府信息公开的理念持续性紧张导致通过公开促进规范化建设面临不小的阻碍。
（二）确保全面正确履行职能的守法机制建设
上述情况说明，行政系统自身推进的守法机制尚未形成规范履职活动的有效力量，公众也无法获得履职活动改善的实际体验。这一现象值得高度警惕，依法行政教义与实践的分离，不仅无法确保政府全面正确履行职能，公众对法治期待的落空，还将在根本上削弱改革的感召力。为此，未来政府守法机制建设，应当着力于提高制度的实效性。
1.推进政府守法机制建设的精细化。改变当下依法行政建设举措简略、粗糙，多宏观原则性的规定，少操作性制度安排的现状，确保出台法治政府建设方案具备切实可行、切中要害的措施；今后出台任何一项依法行政建设措施，均对其任务有效分解，确定责任归属，明确各项任务完成情况的评价标准，确保政府守法机制建设落到实处。
2.加强对履职关键环节的规范化建设。例如，加强对制定规范性文件和进行重大行政决策合法性审查机制的建设，对于影响公民、法人或者其他组织权利义务的条款或举措，应当逐项分析并说明其法律依据；完善规范性文件和重大行政决策的中的专家咨询制度，通过优化专家遴选机制，要求专家利益申明、公开专家讨论记录等方式确保专家的中立性，咨询的透明性；完善规范性文件制定和重大行政决策的公众参与制度，拓展征求意见的渠道，扩大听证范围，健全意见回复程序，明确听证记录法律效力，增强公众意见对最终决定的约束力。
3.强化行政系统内部的监督，增强政府守法机制的约束力。在政绩考评体系中引入依法行政的指标，做到将依法行政任务与经济发展任务一起部署、一起落实、一起考核，以全新的政绩观为突破口，激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动；[4]完善行政问责制，增强法律规则对行政活动实际约束效用，防止纲纪废弛的风险；加强行政复议工作，建立独立统一的复议审理机构，并确保行政复议工作人员的专业性和独立性，通过高效的行政复议增强行政系统内部自动纠错的能力。
3.全面推进政务公开，以公开促规范。扩大政务公开范围，涉及政府履行职能事项的，明确以公开为原则、不公开为例外；明确国家秘密、商业秘密、个人隐私的认定标准，妥善处理好政务公开与保守国家秘密、个人资讯保护间的关系，防止行政机关过度扩张解释国家秘密、个人资讯，妨碍公开。
四﹑全面正确履行政府职能的执法保障
市场经济是法治经济，通过执法维护健康的市场环境，是市场自身规律有效运行的外部保障。因此，市场化改革的深入，必然要求以严格规范的执法体系为基础。非严格，法律未得到遵守，政府职能履行不全面；非规范，政府本身即成为违法者，政府职能履行不正确。
（一）政府履行执法职能现状及问题
目前，我国行政执法体系还非常不完善，行政执法的规范性不足与执法不力并存，一方面，违规执法侵犯被管理者权利，并破坏社会公众对执法活动的尊重意愿；另一方面，行政执法不力导致法律的权威无法通过有效的执法予以确证，过低的违法成本使市场秩序难以得到有效整饬。最终，这两者合力形成对政府全面正确履行职能的双向破坏。
就执法不规范而言，主要表现在：逐利性执法和暴力执法时有发生，不仅侵犯管理对象权利，更导致公众对执法目的产生怀疑，削弱社会对法律规范的尊重意愿；政府执法中享有的裁量权过于宽泛，恣意执法、选择性执法破坏法制的权威；一些领域执法工作长期受到忽视，在一些极端事件的诱发下，又运动式的从重、从快、集中整治，导致法律和权利每每难以顾及，也扭曲了行政理性。
就执法不力而言，主要表现在：其一，基层执法力量严重不足，人员、经费的短缺导致执法只是偶尔为之，缺乏长效机制；其二，有限的执法资源由于职责交叉、多头执法无法充分利用，更形成不同执法部门相互制肘的局面；其三，执法方式创新不足，计划经济体制下全能型政府的管理传统未能适应市场经济环境而有效转型，执法部门仍然迷恋于使用命令、收费、处罚等高权执法方式，对于行政指导、行政合同等更为市场化的执法方式运用不足，对通过民事侵权赔偿、刑事追诉震慑违法者的功能也未予以足够重视。
（二）全面正确履行职能的执法保障
健全全面正确履行职能的执法保障，要求从加强规范化建设和提高执法能力两方面同时发力。
就规范化建设而言，一方面，综合运用行政问责、行政处分、追究刑事责任等方式治理逐利性、暴力性执法，并且切断执法与机构、个人利益之间的关联，重新设计正确的激励机制；另一方面，通过完善行政执法程序，如实现调查、决定、执行在执法机构内的功能分离，减少执法主体的随意性，并通过全面建立行政裁量基准制度，确保执法者获得更为细致的约束。
就提高执法能力而言，在体制上，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，并推进执法重心下移，提高基层执法水平；程序上，完善执法主体间信息共享、违法案件移送、建立起顺畅有序的公务协助体系，并通过统一调查规范和证明标准，促进行政执法与刑事追诉程序的衔接，确保构成犯罪的行为及时受到刑事追究；方式上，探索由行政机关支持受害者对违法者提起民事集团诉讼等新型执法方式，并通过公私协力，增强执法的效果。
五﹑全面正确履行政府职能的司法保障
全面正确履行政府职能还需要健全的司法保障：一方面，立法的规定是概括精炼的，政府履职活动引发争端后，必须借助公正的司法，才能结合具体管理实践，有效辨明立法所确定的政府职能边界；另一方面，政府自身的守法与执法机制建设无法完全杜绝政府机构扩张权力或者推卸责任的行为，需要公正司法确立最后的防线，而且，公正高效的司法，反过来也可以督促行政系统加强自身机制建设。①?
（一）涉及政府履行职能的司法现状及问题
我国于1980年代建立行政审判庭审理行政案件，探索通过司法审查，确保政府全面正确履行职能。1989年，《行政诉讼法》颁布，确立了对行政活动进行司法审查的基本制度。20余年来，通过审判实践，人民法院积累了相应经验，并通过司法解释、指导案例等制度不断完善这一制度。但是，整体而言，这一制度尚未充分发挥实效，其表现便是近年来行政诉讼受案数一直徘徊在较低水平，当事人更愿意通过信访等其他途径寻求问题解决。这种现象有着复杂的成因。
其一，从政治现实来看，在我国当下国家治理体系中，政府与司法机关的地位实际上存在前重后轻的现状。由于享有的政治资源有限，司法机关在审查强势的政府时，自然力不从心。
其二，从司法体制来看，司法地方化严重阻碍了司法机关独立、公正地审查地方政府的履职活动。我国地方权力配置，表面上遵循“一府两院”结构，但由于司法机关在经费、编制等方面严重依赖于地方政府，导致其很难有效监督地方政府的履职活动。
其三，从行政诉讼制度本身来看，一些制度性的障碍也阻碍这一机制的有效发挥：受案范围狭窄，政府制定抽象行政规范的行为未纳入司法审查范围；原告资格限定过多，公益诉讼未受承认，一些严重违法但不侵犯特定个体权利的活动无法受到审查；审查和监督力度不够，对形式合法但明显不合理的行政活动无法有效监督，变更判决适用有限导致无法彻底矫正违规的行政活动，等等。
（二）确保全面正确履行政府职能的司法建设
针对上述问题，确保全面正确履行政府职能的司法建设既需要从政治层面重新定位司法在整个国家治理体系中的作用，又需要切实有效的推进司法体制改革和行政诉讼制度本身的完善。
其一，将提升司法功能、司法权威与司法公信力作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措之一。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这一现代化的进程必然是一个价值更替、秩序重构、意识形态再生的过程，它要求切实贯彻兴民权、规范公权的改革思路。为此，必须充分发挥司法的功能，借助司法独有的程序理性与中立地位，妥善界定公共权力与私人权利的边界，并通过一个个个案正义的实现，来凝聚社会的共识。
其二，设立独立的行政法院推动司法体制改革。当下，推进司法体制改革，逐步改变法院地方化的倾向已有共识。行政诉讼作为审查政府活动的诉讼，对司法的独立性要求更高，同时,现行行政审判所处的窘境也是司法体制的缺陷最集中的体现。因此，可以考虑设立独立的行政法院系统——最高行政法院直接隶属于最高人民法院，其他行政法院与地方各级人民法院没有隶属关系，且行政诉讼管辖范围不重合于行政区划，从而摆脱地方政府对行政审判的干扰，最大限度的发挥司法监督行政机关全面正确履行职能的作用。[5]
其三，借助《行政诉讼法》的修改全面完善行政诉讼制度。通过扩大受案范围，拓展原告资格，加强司法审查强度与监督力度等措施，改变司法过于谦抑的现状，通过积极能动的司法审查，形成确保行政机关全面正确履行职能的强大外部压力。
作者简介：石亚军，中国政法大学党委书记、教授、博士生导师，中国政府改革和发展研究中心主任，中国行政管理学会副会长；赵鹏，中国政法大学法治政府研究院副教授，中国政府改革和发展研究中心副主任。
参考文献
[1] 朱之鑫. 全面正确履行政府职能[J]. 求是，2013，（22）：34-37.
[2] 何海波. 行政法治，我们还有多远[J].政法论坛，2013，（6）：30-32.
[3] 应松年、王锡锌. 中国的行政程序立法:语境、问题与方案[J].中国法学，2003，（6）：45.
[4] 马怀德. 法律实施有赖于“法治GDP”的建立[J].人民论坛，2011，（29）：8-9.
[5] 江必新. 中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想[J].行政法学研究，2013，（4）：3-11.
（来源：行政管理改革）
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