走好走实群众路线的制度之思

群众路线是我们党的根本工作路线和生命线，也是我们党的政治优势和取胜法宝。但在长期实践中，我们走群众路线更多地停留在作风自觉层面，并未将其上升为一种刚性需求和硬性约束，由此导致当下党的群众路线走得虚多实少，甚至变得可有可无。深究其因，在于制度刚性不足使然。“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列讲话都着墨强调“用制度之笼管权管事管人”这一思想，这充分彰现了今后我们党更加倚重制度建设来推进治国理政的思路。因此，依靠制度来确保群众路线走好走实既是应时之需，更是迫切之急。

一、依靠制度走好走实群众路线的重要意义

“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[2]制度的威力在于它管着事物的根本、长远和方向。因此，只有依靠制度，群众路线才能由弹性需求上升为刚性需求、由运动式短效发展为常态化长效，从而得以继续成为党的最大政治优势。

1.制度是群众路线由弹性需求上升为刚性需求的助推之器

中国共产党执政后，一个显著的变化就是执政后没有了执政前的生存发展压力，不用再处于“东躲西藏”的残酷环境中，党员干部对群众的依附程度没有执政前那么高，走群众路线没有自然成为刚性需求。实践证明，执政后的和平环境不会自然产生干部走群众路线的内在动力和外在压力，唯有通过制度建设才能构建起干部走群众路线的动力和压力机制，形成密切联系群众的刚性制度体系。因此，群众路线能否从“可以不走”变成“必须要走”，能否从“弹性需求”上升为“刚性需求”，关键就在于有无制度的支撑和保障。

2.制度是群众路线由运动式短效发展为常态化长效的坚固之基

为保持党的先进性和纯洁性，我们党历来重视整党整风运动，并取得了很好的成效。但这些成效都有一个共同的特点，就是从短期来看效果明显，从长期来看效果递减。尤其是在作风建设方面，存在着“割韭菜”现象，出现“狠抓——反弹——狠抓”的局面。这也是任何执政党都要面对的共同课题。歪风邪气具有反复性和顽固性，抓的时候焕然一新，不抓的时候死灰复燃。作风建设要实现常态化、有长效，必行路径就在于制度建设要持之以恒并落到实处。

3.制度是群众路线得以继续成为党的最大政治优势的保证之源

中国共产党和其他执政党一样，面临着“过去执政、现在执政、将来能否继续执政”的重大挑战。民心向背关系着执政党的兴衰沉浮，中国共产党能否继续长久执政，关键在于能否继续拥有群众路线这一最大政治优势，能否永远做到密切联系群众。当下，中央反复强调“贯彻群众路线没有休止符，作风建设永远在路上”，这凸显了建立群众路线长效机制的重要和必要。只有把群众路线长效机制建立起来，我们走群众路线才不会出现“走走停停”，也才会永葆“密切联系群众”这一最大政治优势。

二、当下群众路线在制度方面存在的主要问题

当下一些干部的群众观点树得不牢，群众路线走得不实，主要问题就在于学习教育、联系服务、决策咨询、监督考核等方面的制度不健全，凸显刚性不足。

1.学习教育机制不够完善，群众观点有所淡化

我们党历来重视群众路线的学习教育，目前存在的问题是没有统一、严格、有效的制度性规定，群众路线教育的内容、形式、效果考评等等呈现虚化倾向，成效不佳。在内容方面，学习教育内容空泛，缺乏针对性和时效性，特别是缺乏统一的、贴近群众实际的教材；在纪律方面，教育纪律不严格，参加培训串串门、认认人，借学习结交朋友、联络感情，不重视教育的单位或个人得不到惩处，重视教育或成绩突出的单位或个人得不到重视。在效果方面，一些党员干部坐不下来、学不进去、深不下去，群众观点既不入脑更不入心，官本位思想仍然浓厚，把走群众路线、为人民服务当成是“党和政府的恩赐”。在形式方面，大多以分散自学、辅导报告为主，联系实际、交流互动不够，专题研讨不够。同时，除了理论中心组学习之外，学习载体不够丰富，缺乏常态化的多种学习形式。

2.联系服务机制不够畅通，执政通道有所堵塞

一是联系服务群众不够直接深入。一些地方的干部缺乏与基层群众的直接深入联系，情况往往是一层一层逐级上报，不能真正做到“问需于民、问政于民、问计于民、问效于民”。比如调研方面，现在领导干部也“深入”基层考察调研，但是一些领导干部是被动地“深入”，是被领导与群众之间的中间环节安排的深入，而不是主动地“深入”，因此也就不可能直接深入群众。在这种情况下，联系群众的“最后一公里”往往处于“堵塞”状态。二是联系服务群众方式过于单一。过于单一的途径和形式导致服务的效果往往“治标不治本”。比如扶贫工作更多地是送钱送物、“授之以鱼”，而不是“授之以渔”。按照马斯洛需求层次理论，人的需求有一个由低到高的过程。当群众处于“求温饱”状态时，可以“授之以鱼”；当群众处于“求发展”状态时，就要“授之以渔”。当下我们的扶贫工作制度并没有根据群众需求的变化进行调整与创新。三是联系服务群众的单向化。在很多时候，干部和群众的联系呈现出“自上而下”的单向特点，干部“自上而下”联系群众和群众“自下而上”联系领导这本应互动的两方面缺乏有效的对接。

3.决策咨询机制不够科学，脱离群众脱离实际

一是决策之前群众参与的深度不够。主要体现在决策之前群众对决策事项特别是重大事项的来龙去脉知情不深，群众的知情权没有得到充分行使，表面上看群众是直接或间接参与了决策，实际上群众是“被动盲目地”参与决策，由此导致我们的决策在形式上密切联系了群众，但在内容上却可能会脱离群众。二是决策当中仍存在“一把手说了算”。一把手权力过于集中是当下我国政治体制的特点。一些领导制定决策缺乏调研和论证，依赖于个人“拍脑袋”，缺乏充分“民主”以及专家咨询和有效监管，使决策存在潜在风险和不稳定性；在执行决策过程中，发现偏差甚至出现重大问题，也不及时跟踪反馈和采取措施予以补救、修正和完善，导致隐患重重，甚至带来更大的风险和损失。三是决策监督、问责机制不健全。一些地方和部门，决策者的权力还没有得到有效制约，纪检、监察、审计等部门的监督、问责作用难以充分发挥，特别是对同级机关决策的监督、问责缺乏有效的制度保证。

4.监督考核机制不够健全，唯上胜过唯民唯实

在干部监督方面，当前对领导干部的监督存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、外部监督不够”的现象。从时空维度来看，同级监督时间最长、距离最短，按理说最容易监督。但在现有的政治体制下，同级监督属于同体监督，监督者和被监督者利益绑在一起，比如同级纪委的人事任免受制于同级党委，这就使得同级监督的独立性和权威性显得不足。在干部考核选拔方面，更多的时候是领导权重大于群众权重、“显性政绩”权重大于“隐性政绩”权重。比如候选人的提名推荐，群众虽然也有提名推荐权，但形式大于内容，人选的确定最终还是体现领导的意图。在政绩考核方面，过于看重GDP增长、招商引资、维稳计生、税收收入、道路建设等看得见的“显性政绩”，忽视生态保护、幸福指数、群众满意度、发展潜力等“隐性政绩”。

三、走好走实群众路线的制度之思

制度作为统一遵守的行为规范，同其他方面相比，更带根本性、全局性、稳定性和长期性。群众路线长效机制一经建立起来并严格执行，并然会催生出干部“主动联系群众”的内在动力和“必须联系群众”的外在压力，从而确保群众路线走得更好和更实。

（一）构建既入脑更入心的教育培训机制，做到“不愿”脱离群众

思想是行动的指南。有什么样的思想就会有什么样的行动。因此，“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位。”[3]只有让党员领导干部的群众观念入脑入心，走群众路线才会成为他们的行动自觉。群众观念要真正入脑入心，就必须依靠一套制度化的教育培训广大党员干部的机制，不断深化创新群众路线教育的内容，改进教育的方式方法。一是群众路线集中式学习教育要常态化。党委中心组和民主生活会要把群众路线相关理论教育作为定期、规定动作，理论教育的内容要紧跟时代、贴近实际，学习时要有“见善如不及，见不善如探汤”的意识，多拿先进典型和楷模标杆来对照自己、剖析自己、激励自己。二是群众路线体验式实践教育要常态化。每年规定各级干部主要是领导干部体验式实践教育的地点、时间、内容，并配合监督检查制度。体验式实践教育的目的就在于让干部亲身感受体验“群众办事的难、士兵站岗的苦、基层工作的累、自己工作的失”等等。三是党校等干部院校的干部教育培训要把群众路线理论与实践教育作为长期规定动作，要把马克思主义群众史观、党史、国史、近代革命史作为教育的重点内容，采取讲座式、体验式、研讨式等多种形式；要把干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一，真正解决“学不学一个样，学好学坏一个样”的问题。

（二）构建科学民主开放的决策咨询机制，做到“不易”脱离群众

决策是权力运行链条的第一环，如果决策失误，就可能会导致“一步错、步步错”的不良后果。由此可见，决策正确与否关系到党和国家各项事业发展的成败。要积极构建科学民主开放的决策咨询机制，做到“不易”脱离群众。在民主化方面，完善决策前、中、后的群众参与机制。决策好与不好，群众最有发言权，要通过相应配套制度把群众参与贯穿于决策整个过程的始终。如借助互联网优势，建立健全政务微博、“微访谈”、民生直通车、12345政务平台等网络问政平台，实现党委政府决策系统“从网中来、到网中去”，充分听取群众对重大决策的意见和建议，形成健全的民意收集、处理、反馈和通报机制。在科学化方面，完善决策前的专家咨询、风险评估、科学论证机制。实践证明，思想库和智囊团在党委政府决策中发挥着越来越重要的作用，成为当今决策链中不可或缺的一环。习近平在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话中指出：“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策。”[4]从决策咨询层面上来说，这里的“能者”和“智者”指的就是思想库和智囊团。他所要强调的就是要求我们在想问题、作决策时，要集中思想库和智囊团的智慧。当前我们的思想库和智囊团主要以有行政权力依托的科研院所为主，这就很难保证决策咨询的独立性和客观性。今后我们应鼓励发展无行政权力依托、独立性强的决策咨询机构。

（三）构建上下双向互动的联系服务机制，做到“不会”脱离群众

党群关系一头连着干部,一头连着群众，双方进行良性的互动，关系才能处于和谐状态。所以走好群众路线一定要构建干部和群众之间上下双向互动的联系服务机制。在自上而下方面，主要就是要完善领导干部直接联系群众制度，做到“定点、定时、定方式、定问题、定指标”。定点就是要确定领导干部挂钩的联系点；定时就是要确定联系服务的时间以及解决群众反映问题的时限；定方式就是要确定采取蹲点调研还是随机调研；定问题就是要确定帮助群众解决几个问题；定指标就是把联系服务群众的情况作为年度考核和职务晋升的硬性指标。在自下而上方面，主要就是要建立和畅通群众联系领导的渠道和平台。出于时间成本和经济成本的考虑，群众反映问题一般会逐级向上，首先找到的就是党的基层组织。所以基层党组织是群众联系领导干部的第一渠道和平台。群众联系领导的通道畅通与否，关键就在于基层党组织能否做好群众的“传声筒”。近些年来各地都大力推进“党代表任期制”工作，党代表工作室覆盖机关、镇村、企业、两新组织等领域，接地气、范围广、影响大，要继续推进党代表工作室规范化建设，实现“两代表一委员”收集社情民意的常态化、系统化，让党代表工作室真正成为民意的汇集地、群众的暖心巢。在扶贫工作方面，要创新扶贫工作制度，以“授之以鱼，不如授之于渔”的指导思想，优化扶贫方式，由原来的送钱送物更多地转化为送“智”和送“策”。

（四）构建既唯上更唯民的监督考核机制，做到“不能”脱离群众

一要建立既唯上更唯民的监督考核机制。在监督检查方面，各级纪检监察机关应采取日常督查、季度总结、半年评估、年终评定的办法，把经常性监督和有针对性的抽查结合起来，保证各级党员干部联系群众的规定不折不扣得到贯彻执行；要发挥人大监督、政协民主监督、新闻舆论监督和基层群众监督的作用，以广泛的监督促进党员干部联系群众的规定持久落实。在考核评价方面，要建立党员干部密切联系群众评价指标体系，综合运用问卷调查、满意度测评、个别座谈等形式，切实加强对党员干部联系服务群众工作情况的动态考评；重点要把对党员干部联系群众的评价权交给群众，把是否获得群众认可作为检验党员干部政绩的重要标准，把群众口碑作为评价党员干部工作优劣的重要依据，把群众满意与否作为党员干部考核的重要指标。

二要建立既唯上更唯民的干部选任机制。注重“阳光操作”和“群众公认”，对选拔任用的流程和方法、拟定的职位和名额、用人的标准和条件之类的内容要走群众路线，让群众心中有数，让群众来评判他们工作的好坏优劣。同时，还要进一步扩大群众在干部选任工作中的知情权、提名权、选择权和监督权，广泛听取群众意见，充分尊重群众意愿，坚持和完善民主推荐、民意测验和民主评议制度，做到“既唯上更唯民”，提拔重用群众公认、勇于担当的干部，批评罢免脱离群众、不思进取的干部。建立这样一个制度，就是要使干部的升迁提拔和群众的满意认可实现有机结合，让走群众路线的干部“畅通无阻”、不走群众路线的干部“寸步难行”。

参考文献：

[1][2]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社, 1994.333.

[3]毛泽东文集(第2卷)[M].北京：人民出版社,1993.435.

[4]习近平.在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话[N].人民日报,2013-12-27(01).

（作者单位：中共佛山市委党校科研处）