辜胜阻：城镇化健康发展要防八大偏向

由发展中国论坛和国家行政学院新型城镇化研究中心主办的“第二届中国新型城镇化峰会”日前在北京举办。以下为演讲实录：

尊敬的魏院长，各位专家、各位来宾，我发言的题目是《农民工市民化发展路径选择》。

我不认为户籍制度的改革是城镇化或者市民化的突破口，我认为最重要的改革是公共服务体制的改革，因为如果没有户籍，只要把公共服务覆盖到农民工头上，也是农民工的市民化。除了公共服务体制改革，还有投融资制度改革、土地制度改革，房地产制度改革、财税制度改革等等，所以城镇化从某种意义上讲是最重要的改革领域。

世界银行有本书讲未来中国20年，城镇化率将从50%提高到70%，我国城镇化有两个概念，一个是按照常住人口计算，也就是在城市生活半年以上的人口，按照这一口径我国城镇化率已经是50%以上，但如果按照户籍人口来算，我国城镇化率只有36%左右，所以中国从社会结构来看，户籍人口的城镇化水平很低。另外一个短板是服务业，世界银行预测未来20年中国城镇化率和服务业比重都会提高很多。

李克强总理的政府工作报告提出了新型城镇化路径，我把它总结成3+X。3是进城落户1亿人，棚户区改造和城中村改造惠及1亿人，中西部就地城镇化1亿人。X是对不能落户的常住人口实行居住证制度。除了落户城市1亿人，我们还要看不能落户和不想落户的转移人口，在北上广深这些特大城市，大约有800万外来人口，有的甚至达到1000万以上，这些人是不能落户的，因为特大城市的人口是严格控制的。还有一些人是不想落户的，有调查表明74%的农民工愿意生活在大城市，但不愿意放弃农村的户籍，因为农村户籍上的含金量越来越高。报告中还提到中西部地区就地城镇化1亿人，过去我国农民工大规模“候鸟式”流动而非“家庭化迁徙”，代价是6000万的留守儿童和几千万的留守妇女、留守老人，这些家庭为此付出了沉重的代价。

城镇化需统筹围绕五个要素深化改革：人、业、钱、地、房。“人”是城镇化的核心。“人”的城镇化要解决转移人口“如何市民化”和“人往哪儿去”两个问题。“业”就是城镇化要有产业支撑、市民化要有稳定就业。产业支撑和转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。市民化如果没有稳定的就业，那么市民化也不是健康的市民化。我们讲，城镇化涉及到2.6亿农民工，他已经从农村走向城镇，从农业转化为非农产业，但是没有实现从农民到市民的身份转变。所以，中国的城镇化是一种没有市民化的“半城镇化”，如果按户籍人口算，我们的城镇化率只有36%，很低。人的市民化，绝不是一纸户籍，最重要的是稳定就业，你有了户籍没有稳定就业也不行。市民化的关键是让进城人口有稳定就业、能安居和享受基本公共服务，让他们融得进、留得住、住得下、能就业、可创业。同时，转移人口不仅生产、生活方式要变，而且思维方式也要变。

钱从哪里来？国开行预测未来三年需要25万亿投融资需求，财政部的预测说未来六年需要42万亿。我们看到，在传统的城镇化模式下，政府靠卖地负债，导致现在地方债务已经超过18万亿，这样一种模式难以为继，必须靠金融创新来解决钱从哪来的问题。农民工市民化是有成本的，很多测算表明，市民化成本一般在10万/人左右，但不同地区农民工市民化的成本是不一样的。探索建立政府、企业、个人共同参与城镇化的成本分担机制，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，既能解决资金来源问题，也有利于缓解企业的用工荒难题。

“地”是指土地的集约使用和推进新一轮的土地改革。我们过去30年，城市面积扩大了9.2倍，常住人口城镇化率增加了2.58倍，户籍人口城镇化率只增加了1.78倍。在土地改革中使农民利益最大化是城镇化过程中必须处理好的重大问题。要让转移人口能够不放弃承包权，用好抵押权，能够用土地换股权，实现使用权的有序流转。

“房”是进城人口住有所居的关键。解决住房问题则要建立覆盖不同收入群体的多元化城镇住房供给体系，使进城人口实现安居梦想。

城镇化健康发展要防八大“偏向”。今天发布的这份报告讨论健康的城镇化，那么新型城镇化的健康发展，政府能做什么、不能做什么？我觉得政府应该在规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会管理这6个方面有所作为，发挥有形之手的作用，那么政府不能做什么？我总结城镇化健康发展要防八大“偏向”。

第一，城镇化不是越快越好，城镇化率不是越高越好。我国1960年的时候城镇化率就接近20%，但后来由于不能解决就业和吃粮的问题出现了持续20年的逆城镇化运动。很多国家城镇化进程都是失败的，一个很重要的原因就是把农村的贫困转移到城市，典型的例子是巴西和印度的贫民窟问题。

第二，城镇化也不等于造城运动。我们有一个县财政收入只有4亿，提出要打造东方的迪拜。一味的“造城运动”光有表面上、物质上的高楼林立，不能从根本上提高老百姓的幸福感，不能解决真正的民生问题，也不利于新型城镇化的健康发展。

第三，城镇化不能大规模消灭村庄。统计显示，2000年至2010年，全国自然村数量由360万个减少到270万个。10年内，90万个村子消失了，相当于每天有将近300个自然村落消失。

第四，城镇化不等于房地产化。一些城市把城镇化建立在单一的房地产业之上，导致鬼城和空城。地方政府过多依赖土地财政，高地价推高房价，据测算，税费和地价共占房价的60%。这样的局面，就是说我们过多依赖土地红利和人口红利来发展城镇化，代价是很沉重的。所以，土地制度必须进行改革，特别是征地制度要进行改革，还有土地税和土地融资制度，要改变地方政府特别城市政府过多依赖土地财政的现象。

第五，城镇化也不等于去农村化，现在我们出现村庄空心化、农业副业化、农民老龄化，所以农业不能建立在牺牲三农的基础上。

第六，城镇化也不能对农民工不能“用而不养、取而不予”，要稳步推进基本公共服务对城镇常住人口的全覆盖。

第七，城镇化不能过度透支未来。美国工业城市底特律破产，就是因为底特律有高负债180亿，以及产业空心化问题。在经济辉煌的时候底特律有180万人，现在只剩下70万人。

第八，城镇化不等于摊大饼，要避免人口过度膨胀导致“大城市病”。

我国城镇化进程中，需避免“五大误区”。第一要防有城无市的过度城镇化，防范拉美化陷阱，阿根廷的城镇化率超过90%，但这种城镇化是极不健康的，大量的市民变成游民生活在城市。第二，要防有速度无质量的城镇化，避免一些城市一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入速度至上陷阱。第三，要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷卖地财政陷阱。第四，要防地方政府以地生财，消灭村庄，大量农民“被上楼”，陷掠夺式发展陷阱。第五，要防特大都市“大城市病”，避免重物的城镇化而轻人的城镇化，高楼林立而居民幸福感下降、特大城市人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发陷阱。

最后，我总结一下，新型城镇化的路径选择首先是新方向，从偏重地的城镇化向重人的城镇化转移。新目标，数量增长型城镇化要向质量城镇化转变。新模式，城镇化资源配置要从政府主导向市场主导转变，由市场主导、政府引导，城镇化要有新的发展方式，粗放式高物耗方式要向集约、绿色、低碳发展。城镇化要“两条腿走路”，大城市群与中小城市要并重，人口的异地转移与就地城镇化相协调。城镇化要和工业化、新型城镇化、农业现代化同步，这本书还提到了五化协调，还有经济的服务化，我觉得经济的服务化非常重要，新型城镇化要建立在服务业快速发展的基础上。，

我这次到国家行政学院来参加省部级干部的城镇化专题培训班，并多次参加国家行政学院新型城镇化研究中心活动。我认为该中心影响力较大，他们有大量的出版物，在全国深有广泛的网络影响。这个班的课程设计得非常好，有豪华高层次的师资队伍，把中国最优秀的城镇化问题研究官员和学者聚集在一起。

我的演讲就到这里，谢谢大家！