中国国际问题研究所
中国人民大学出版社授权 独家连载
南海问题风起浪涌
近年来，南海问题逐渐成为热点。有关声索国采取高调行动固化其既得利益，美国等域外国家积极介入，相关国家在航行自由、领土主权及海洋权益等问题上与中国的争端时有激化，不仅影响到双边关系的发展，也对地区和平与稳定构成潜在威胁。尽管有些国家认为中国正在推行基于实力的“强硬政策”，但中国对南海问题的政策是明确和一贯的，既没有变得“咄咄逼人”，更没有在《联合国海洋法公约》之外另搞一套游戏规则。中国依然坚持“搁置争议，共同开发”的一贯政策，主张通过对话和谈判以和平方式解决争端，以务实建设性的态度推动海上合作。
一、南海问题的由来
南海是位于中国南边的陆缘海，又名南中国海，面积356万平方公里，属于西太平洋的一部分，西面通过马六甲海峡与印度洋相通，地理位置十分重要。自古以来南海都是商旅要道，海上丝绸之路由此经过，如今是世界上最繁忙的“海上生命线”之一。南海共有岛礁沙滩230多个，分属东沙、西沙、中沙和南沙四个群岛，普遍面积较小，有的只是一块岩石，有的常年淹没水中，最大的太平岛也只有049平方公里。大部分岛礁的生存条件较差，不适合人类居住。对于南海岛礁，中国是最早发现、命名、开发、利用并予以有效管辖的国家，中国对南海岛礁及其附近海域的主权具有充分的历史和法理依据。近代以来，虽有德国、法国和日本等挑战过中国的主权，但最后都以失败告终。日本战败后，中国政府于1946年12月派“太平”、“中业”等舰前往南海接收诸岛，并在岛上勒石鸣炮以示主权。1948年2月，中国内政部方域司正式公布了《中国民国行政区域图》并附《南海诸岛位置图》，图中以11条断续线将南海的四个群岛全部划入中华民国版图。这是中国政府正式确定领土范围的严肃国家行为，为当时的国际社会所承认，也为菲律宾、越南等国所接受，20世纪70年代前它们都未对此提出异议。中华人民共和国继承了中华民国的立场，只是将北部湾内的两条线去掉，就成了今天的“九段线”。也就是说，在20世纪70年代前，根本不存在所谓的南海问题。
1970年以后，越南、菲律宾、马来西亚等国开始对南海岛礁的全部或部分提出主权要求，并实际占领了部分岛礁。随着1982年《联合国海洋法公约》的通过，这些国家加大了占礁、圈海、采油的力度。对此，中国不断申明立场，抗议其侵权行为，为切实解决争端提出了“主权在我，搁置争议，共同开发”的主张。但这些国家并不响应，而是以“单独开发”或“合作开发”（以优惠条件同其他国家的油气公司合作）巩固和扩大既得利益，南海问题开始显现。一般意义上的南海问题包含以下方面：岛礁归属、海域划界、航行自由、渔业纠纷、油气资源争夺等。岛礁归属是南海争端的核心，涉及五国六方，即中国大陆、中国台湾、越南、菲律宾、马来西亚、文莱。目前，西沙群岛由中国大陆所控制，东沙岛由中国台湾控制，南沙群岛各方所占岛礁情况是：越南占29个、菲律宾占9个、中国大陆占7个、中国台湾占1个、马来西亚占5个，文莱对南通礁提出主权要求。只有中国和越南对全部南海岛礁提出主权要求，理由都是基于“历史性权利”。
在过去的几十年中，各声索国之间虽时有紧张，甚至中越曾两次兵戎相见（1974年西沙之战及1988年赤瓜礁之战），但南海地区基本保持了和平稳定局面，南海问题并未成为地区热点，也未引发较大关注。但近年来，在一系列因素作用下，南海问题不断升温，逐渐成为或被炒作成为地区热点。促使南海问题成为热点的主要因素有：
一是中国崛起引发复杂反应。在其他声索国侵占南海岛礁之初，中国虽提出抗议，但并未采取实际行动去阻止或扭转现状。但在中国实力迅速上升后，周边国家担心中国强大后会采取行动改变现状。尤其在近年来“中国威胁论”、“中国强硬论”、“中国傲慢论”等舆论影响下，国际社会包括周边国家对中国的外交取向和外交行动都存在一定的误解、误读、误判，认为中国正在采取一种基于实力的政策，对外行为日益具有“扩张性”和“侵略性”。在中国将强未强之际，通过高调示强等行为固化或扩大其既得利益就成为某些声索国看似“理性”的选择，尤其在有望与中国启动并达成具有法律约束力的“南海行为准则”(COC)之前，创造一种有利于己的利益格局更属“必要”。
二是其他声索国的国内政治导致其强硬的南海政策。近几年，在全球经济危机的背景下，很多国家都出现了保护主义和民族主义上升的现象。菲律宾、越南等国在经济下滑、失业上升压力下，社会矛盾较为凸显。在南海问题上采取强硬政策，有助于转移其国内视线，迎合民族主义的需求。此外，各国对南海资源的依赖性也在上升。为发展海洋经济、开发油气资源，各国加大了勘探和开采力度，通过完善国内立法、增加海上存在等方式强化管辖，这也是导致南海争端趋于频发的诱因之一。
三是美国等域外国家的积极介入起到推波助澜的作用。首先是美国，在其“亚太再平衡”战略中，将南海问题视为一个非常重要的抓手。美国虽然宣称其南海政策保持一贯，对主权争议不持立场，但其言行却在很大程度上鼓励了其他声索国的示强行为。美国不仅在舆论上与其他声索国相呼应，大谈南海的航行自由问题，而且在实际行动中不断强化与菲律宾、越南等国的伙伴关系，积极开展经济合作、加强军事交流、举行联合军演、扩大军火销售等为这些国家撑腰打气。其次，印度也在“东向战略”下加强在南海地区的存在，大力开展同越南的军事合作，油气公司也积极参与同菲律宾的联合开发。还有日本，为缓解其在东海方面的压力，以防范和牵制中国为着眼点，在后勤装备、人员培训等方面加大同菲律宾、越南的海上合作。这些域外国家的积极介入使其他声索国变得“有恃无恐”，更有底气同中国“叫板”。
| 相关专题 |
| · 理论书库 |
