第一节  政治体制几十年发展历程

中国人民大学出版社授权 独家连载

从20世纪70年代末开始，中国的改革开放至今已持续35年之久。尽管其政治发展进程仍处于起步阶段，且发展过程中仍充满曲折和艰难，但是人们有理由相信其前景是乐观的。以经济体制改革为核心，坚持市场化改革方向建立起来的市场经济，给中国社会各个领域带来的全方位变化将是不可逆转的，它对中国政治体制改革未来进一步的深化具有重要的意义。

以1978年底中共十一届三中全会为分水岭，当代中国60多年政治发展的历程可以分为前后两个阶段：从1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，到1978年底中共十一届三中全会，是第一阶段；从1979年初到2013年，是第二阶段，也是中国政治制度从重建到完善的阶段。在第一阶段，从1949年9月到1956年底，各种制度逐步建立起来；1957年5月后，不少制度则开始遭受破坏。在第二阶段，各种基本政治制度得到恢复重建，并在改革过程中不断发展和完善。1978年12月中共十一届三中全会的召开，为中国政治制度的全面恢复与政治体制改革奠定了思想基础和组织基础。此后，中国政治制度进入了逐步重建与不断完善的阶段。特别重要的是，第二阶段中，制度变迁逐步走上了良性轨道，在这种状态下，中国政治发展取得了巨大的成就。35年的恢复重建与发展完善，所取得的成就是有目共睹的。

长期以来，在中国政坛，人们习惯将中共党委、政府视为“一线”，人大、政协视为“二线”。这其中非常重要的原因在于，人大、政协领导成员多数由从中共党委、政府退下来的官员担任，年龄结构普遍偏大。根据媒体报道，很多正省部级官员在卸任党政职务“退居二线”时，都会到人大或是政协任职。

2004年之后，这种状况逐渐改变。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，有意让人大、政协不再是“二线”。2005年，中共中央又转发了《全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》；2006年中央颁发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。著名党建专家黄苇町认为，这些决定和意见表明人大和政协的作用将更加突出，“人大、政协成为培养政治家的重要摇篮”。中国的人大和政协正在加强自身的专职化建设，吸纳专职人才。在全国人大常委会接连扩编专职常委之后，全国政协也任命了一批专委会的专职驻会副主任，以便更好地履行职能，监督问政。这些举措显示，人大、政协正在逐步改变以往被视作“二线”的现象。各级人大代表针对政府工作报告，对其提出质疑与批评意见的情况在全国各地广泛出现。

这些变化的深层次原因则是，伴随着民主政治的推进，人大、政协的“政治花瓶”现象得到了逐步改观，话语权不断增强，在立法、监督等方面对国家政治经济及各方面决策发挥了更多实质性的影响。比如在车船税、房价、医改、教改等热点问题上，不少人大代表、人大常委、政协委员等公开质疑批评政府部门一些不作为或乱作为现象，为百姓鼓与呼。

中国仅用了35年时间，从无到有，不仅形成了崭新的中国特色社会主义行政法治体系和行政法学，而且进行了卓有成效的制度创新和全面实践，这在世界法治发展史上是少见的。

19世纪末，西方人提出了“依法行政”的概念。而彼时封闭愚昧的清政府还对此闻所未闻。100年后的1993年，这四个字第一次出现在政府工作报告中，而仅仅6年后，它又写入了具有最高法律效力的宪法。

如今，“依法行政”的概念已深入人心，并成为中国进入法治社会的一个醒目标志。在中国法治史的长河中，它所蕴含的能量和生机无论给予如何高的评价都不为过——它彻底颠覆了几千年政府管理社会的思路，彻底改变了普通百姓参与社会生活中的角色和地位。

在2011年全国人大会议上，时任全国人大常委会委员长吴邦国庄严宣布：到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。截至2010年年底，中国已制定有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。而其中80%以上重点调整行政关系，主要由行政机关负责执行。

2004年，国务院印发《全面推行依法行政实施纲要》，提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”转变政府职能，建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标。中国政府在世纪之交向全世界宣告了建设法治政府的信心。

2007年，泉州、沈阳等地工商部门启用行政指导、行政合同等柔性执法方式；2011年起北京市西城区将行政机关及首长职权逐一清理后全部公示；行政审批地点在悄悄挪向便民街角，办公楼里出现了开放式的办公大厅；冷冰冰的警示命令不经意间换成了温馨提示的办事指南；政府决策敞开大门邀请公众参与、专家论证。

逐步走上法治轨道的中国政府，思维理念和工作方式发生着巨大变化：权力并非越大越好。无所不能不如精干和有效，独断专行不如民主加阳光，封闭强硬不如开放与合作，重制裁和处罚不如多给予并多服务。

对外经济贸易大学国际关系学院副院长熊光清教授，从制度变迁的角度分析了这些成就的主要表现：从政治制度结构的分化程度来看，当前中国国家权力机关与政治组织之间的角色分工更加明确。从政治制度框架的稳定程度来看，当前中国政治制度框架的稳定程度是比较高的。从政治制度体系的平衡程度来看，随着中国从传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，国家逐步摆脱全能主义的模式。从政治制度系统的能力高低看，当前中国政治制度系统获得了内部和外部的支持，将自己的意志、目标转化为现实的能力比较强，国家的财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力都比较高，同时在突发事件和公共危机发生时的政治动员能力也非常强。参见熊光清：《当代中国政治发展前后30年之比较分析：制度变迁的视角》，载《社会科学研究》，2009（4）。

自1978年以来，经过35年的变迁，中国已经发生了惊人的变化：

党的领导地位得到加强，党的执政能力得以提高，党的执政方式发生了变化。

人民代表大会制度不断完善，国家选举制度向民主化方向迈出了重要步伐，作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会的职权得到扩大，人大工作制度得以建立和健全，并逐步走向程序化、规范化、制度化。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得到了全面恢复和发展，新时期多党合作和政治协商制度的性质和地位得以明确，政协自身组织建设得到加强，人民政协的各种会议制度，包括全体委员会会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议和各种专门委员会的会议，已经走向制度化、经常化，民主党派参政议政的渠道得到拓展，一大批党外干部被提拔使用，直接参与行政管理。

民族区域自治制度更加完善，自治地方的数量和布局与中国的民族分布和构成基本上相适应，保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利，满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。

中国的社区政治有了一定程度的发展，目前中国城市社区建设正转向以社区自治为龙头，以社区组织建设为重点，以社区组织建设带动社区事业建设的全方位社区建设的新阶段。

村民自治作为国家法律确认的农村基层民主政治建设的一种制度安排，已经成为具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。