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辜胜阻:预算法要修牢地方债的“防火墙”

2014年04月25日08:00   来源:人民网-理论频道

全国人大常委会委员、人大财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻

4月23日,十二届全国人大常务委员会第八次会议分组审议了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》三审稿(下称“草案三审稿”)。草案三审稿对地方政府的举债权限有条件适度放开。全国人大常委会委员、人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻在审议时说,我国地方政府债务问题一直受到海内外的高度关注,对此我们要十分慎重,地方政府债务问题需要“开明渠,堵阴沟,建防火墙”,其中最关键是把“防火墙”修好,要设定一系列公平、公正、公开的规则,让地方政府举债“阳光化”,构建行政控制与规则管理相结合的多层面、有效的债务管理体制,处理好存量债务与增量债务的关系,防止出现地方政府举债开了“前门”,堵不住“后门”局面。

辜胜阻表示,对地方政府发债问题宜变“堵”为“疏”。是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。草案一审稿提出放开地方政府发债,二审稿规定“地方政府不得发行债券”。欧债危机、美债危机的相继爆发引起了社会各界对我国政府性债务风险的关注,国际社会一些就政府债务问题“唱衰中国”的论调又再次出现。长期以来,预算法禁止地方政府发债,与其事权大、财力小的现实相矛盾,地方政府因财力不足导致财政缺口持续扩大,发行债券的“正门”被堵死的情形下地方政府也只能通过“偏门”来筹集资金完成支出责任,比如用融资平台和土地财政来缓解支出压力。由此带来了地方政府大量的“隐性债务”,出现“黑箱”和“黑洞”,治理难度极大。我国当前的地方债务面临五个问题。一是增长快,根据审计署的审计,我国地方政府负债规模年均增长将近20%,远远高于GDP增长。二是部分地区债务负担重,有些地方的负债率已经达到甚至超过了100%。三是我国的负债严重依赖土地和银行融资,地方政府“财根”、“地根”和“银根”紧密相连,财政风险和金融风险相互交织。四是资金运作不规范、信息不透明。五是当前财政收入下行,政府偿债能力有限。有条件放开地方政府发债,要“开明渠,堵阴沟,建防火墙”。草案三审稿规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”对地方政府债务的发债主体、举债方式、用途都进行了明确规定,体现出对地方政府举债的审慎态度。

辜胜阻认为,防范地方政府举债风险,要对地方政府发债设置多道“防火墙”。为此他提出:

一要制定严格规则,构建行政控制与规则管理相结合的地方债务管理体制,对地方政府举债实行限额控制,设立多样化的约束性指标,防范“道德风险”。举债规模是预算中最重要的一个问题。草案三审稿规定,地方债务的规模由国务院报全国人大批准,举债主体为省级政府,但用钱的可能是市政府甚至可能是县乡政府,这样容易产生“道德风险”。市、县级政府可能会认为上级政府是债务的“兜底者”,或认为现期大量负债可以由下任官员偿还而倾向于过度负债。为此,要制定严格的规则,既要能让发债规模适应地方经济的发展水平,还要能够实现公平、公正、公开。

二要分类管理,对不同类型的地方政府债务实行不同的管理办法。草案三审稿规定举债的用途应当是“一般公共预算中必需的部分建设投资”,但是不同的建设项目的收益情况可能不同,债务资金的投向很大程度上会影响政府债务的偿还能力,因而必须分类管理。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务,由地方政府发行一般责任债券性质的债券融资,主要以公共财政收入偿还;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务,主要由地方政府通过发行收益债券性质的债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。一般责任债券性质的债务比较依赖财政收入,对地方政府的偿债能力的影响更大,对于这部分债券要执行更为严格的标准。

三要建立完善的信息披露机制,构建多层面、有效的地方政府债务监管体系,让地方政府债“阳光化”。要明确界定债务资金的使用范围,地方政府举借债务只能用于交通、供水、供电、学校、医院等城市建设公益性资本支出,不得用于经常性支出。要严防资金被挪作他用。完善地方政府债务信息的动态披露机制,发债主体定期公布债务报告。要构建多层面监管体系,让债务信息接受立法机关、债权人和民众的监督。

四要处理好存量债务与增量债务的关系,积极利用地方政府债券和政府与社会资本合作模式(PPP)模式化解存量债务,防止开了“前门”,堵不住“后门”。我国政府性债务中存在负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的“隐性债务”。针对既有的“隐性债务”可以采取用地方政府债券置换的模式将其“显性化、阳光化”,避免此类债务隐性膨胀。审计署公布的数据显示,我国地方政府超过六成的债务需要在2013年7月至2015年年底两年半的时间内偿还,而债务大都投向了期限较长的基础设施建设,短期难以产生现金流。为此,要推广运用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营,盘活存量资产,化解项目现有债务,创造更多现金流用于新项目建设。


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(责编:万鹏、谢磊)
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