世界经济正面临新的阶段。我们看到，全球金融危机的复苏正在继续，世界经济也在正常化发展。在过去五年中，发展中经济体不仅是稳定的来源，而且是增长的来源，所以我们对于危机后的现实正在作出一些意识上的调整。首先，外需的增长能够把过去几年发展中经济体出台的刺激政策的压力消化掉，也能够在这个过程中解决一些财政赤字和债务问题。另外，发展中经济体的治理政策也会影响资本的流动。“正常化”意味着全球利率水平会提升，也意味着在发展中经济体的投资成本将会更高。所以，便宜资本的日子已经一去不复返。
在这样的环境下，有一些经济体的发展速度已经慢于危机前，如果保持现有的速度或者加速发展，需要有新的增长引擎。同时，要在一些目前没有关注到的领域进行改革，而且要确保这些领域获得必要的融资。我们认为，城镇化如果做得好可以成为经济发展的一大引擎。实际上，有一些国家虽然城镇化率不高，但是也已跻身为高收入国家，这是一个最新的现象。19世纪初，只有不到一半的人口生活在城市里，20世纪初也不到40%，现在有超过一半的人口生活在城市里，到2030年预计有2/3的世界人口将会是城镇人口。
谈到城镇化也会想到工资水平以及生产率水平的提高。实际上，这样的进程确实能够促进就业和生产效率的提高。我们需要有一个更广的、更有效的劳动力市场，同时要有知识的外溢效应，并把这样的过程和全球经济的进程紧密相连。很多发展中经济体必须在达到60%的城镇化率之前先把人均GDP提高到1000美元以上，所以我们刚才讲到的经济发展与城镇化是紧密相连的，但是这两者之间并不是必要的互相关联关系。如果没有一个比较稳健的公共政策，城镇化的一些积极效应可能会被成本拖累，比如说污染、交通拥挤以及生活成本的上涨等。在世界很多国家，城镇化实际上没有带来所希望的生活水平的提高以及生产效率的提升，而有城中村、城镇失业率居高不下以及其他社会和城市的问题，很多在城市里的人还是居住在城中村里。
城镇化和经济转型当然也会导致不平等的问题，这个问题也是中国目前讨论的一个重中之重。城镇化的同时伴有收入差距，包括城乡和区域差距的扩大，这又回到了刚才讲到的，要让福利和繁荣为所有人共享的目标，中国目前在城镇化方面的经验正在为其他国家所关注。很多发展中国家，在过去城镇化过程中也有很多教训，他们在快速城镇化的过程中也看到了城乡之间收入差距在快速扩大，还有很大一部分人存在一些融入城市的问题。确实，农村地区的发展是全球难题。城市里的工资水平较高，农村地区一般会出现赤贫现象。大概有75%的赤贫人口都是在农村。所以，这也跟联合国千年发展目标有所关联，比如说提供一个更好的卫生条件，也是全球想要实现的一个目标。大概50%的城镇人口在2010年就能够使用公共厕所，这种公共厕所的可获得性是全球在关注解决的问题，也是世行除了消除贫困之外的一个目标，就是需要一个更有包容性的增长。
政府如何实现城镇化过程中更有包容性的增长？世行的研究显示，经济发展不会在每个区域同时发生，但是不应该有一个城镇或者一个区域依然处于贫困水平之下。经济发展推动城镇发展，这种城镇发展应该带来更具有包容性的发展。这个怎么来做？
首先，要确保经济活动聚集在城市，为城市提供必要的工具和资源，允许这一过程发生是非常重要的。要有一个很好的城市规划、健全的土地政策，用财政和金融手段让城市进一步发展和扩张。当然，这个聚集效应也有一些后果，比如城中村、大城市病、交通拥挤等等。这样一些问题需要逐步解决。另外，我们也要看到一些移民家庭遇到的问题，比如留守儿童的问题，很多儿童的父母去城里务工，但是孩子却留在农村地区，由祖父祖母抚养，所以我们需要为这些务工人员提供一个携带子女到城镇落户的政策，确保能够持续支持这样的政策往前迈进。
第二，在一些快速增长的区域，政府应该注重提供公共服务，更好地促进人力资本的发展。比如，教育和卫生，让人们能够具备足够的必要技能，不管他处于何方，都能够用他自己的能力找到想要做的工作，并能够进一步提升农村地区的生产效率。同时，不是说所有的人都会去迁移，有一些会迁移到城市，有一些不会，所以对于农村继续扶贫，包括提供干净的水和其他政策，也是非常重要的。但是，我们需要有一个财政体系，能够来提供足够的财政支持，在这个过程中我们可以使用已经出现的公私合营模式（PPP），比如在一些水务项目上，不需要政府出太多的资金，同时又能用更低的成本实现这些项目的落地。与此同时，也需要有一些更好的基础设施，用经济的手段来促进基础设施建设。比如说交通走廊，能够更好地把小城镇的道路打通，使它能够像大城市一样获得更多经济发展的机会。如果没有这种聚集化的效应，城市效率是没有办法提高的。
刚才，我讲到这些移民不一定要到这个城镇来务工，那怎么让这些人能够在小城镇也能找到好的工作？当然，我们也意识到并不是所有的地区都可以实现互联互通，所以首先必须集中解决人口比较聚集地区的发展，这些人口比较稠密的地区，可以更好地从公共服务的提供中获益，比如养老金可以转移，还有好的医疗、卫生、教育服务。
另外，对于全球的政策制定者都是有这样的认识：要实现具有包容性的增长，还需要确保粮食安全。我们看到，农业改革在英国是先行于工业革命的，这是他们的经验。首先，能够让农民从土地上解放出来，像日本、韩国则是很快在上世纪进行工业化，当时有一些农村工作人员的生产力得到解放。当然，这个新释放出来的人口未必能够完全解决这些工业发展的用工需要。另外，农业可以通过现一些现代化的灌溉技术、耕作技术，通过实现集约化发展来提高生产效率。我觉得，日韩现在很多粮食是靠进口实现的，所以这是对于粮食安全的新诠释。对于中国来说意味着什么？中国在自给自足的粮食生产方面做得很成功，取得了很多成就。中国的经济发展，在过去30多年中也已经使5亿人脱贫，包括城市和农村地区的贫困人口，大概已经有3亿农民工进城打工、去提升自己以及家庭的收入。我觉得，在现有的经济环境下，中国可以在扶贫方面更好地延续过去的做法，我们认为有能力变得更强。
我们跟国务院发展研究中心一起研究中国的新型城镇化进程，这是我们过去一年半左右开展的工作。我们通过比较开放、坦诚的对话，提出了非常务实、全面的政策建议，使得新型城镇化避过一些问题和成本。首先，我们认为要对土地政策、土地管理进行改革，以及对土地配套的机制和体制进行调整。保护农民的产权，同时让农业用地也能够更方便地转为城市工业用地。其次，可以通过提供更好的公共服务，以及更好的税收体制改革，提高农民的生活水平。第三，我们要有一个户籍制度的优化和调整，让人们能够更自由地进行移动，让他们和他们家庭在更加合适的地方落户。
我们看到，中国需要更好地执行一些产权保护制度，中国领导人也已经意识到了他们在这个成功过程中的一些挑战，比如说城市的拥挤、成本的提高、不可持续、不协调的一些问题。我很振奋地看到，中国政府已经吸取了我们与国务院发展研究中心做的研究报告中提出的联合建议，把人作为改革的出发点，使得我们的改革能够让城镇人口（不管是来城镇务工的还是城镇职工），能够享受到更全面的公共服务。所以，中国领导人不仅看到了这些挑战，而且也看到了稳健的城镇化进程可以带来的机会——能够实现可持续和包容性增长的机会。
（作者系世界银行常务副行长。本文是作者3月23日在中国发展高层论坛2014年会上所作的演讲。本刊根据录音整理，略有删节）
| 相关专题 |
| · 《中国发展观察》 |
