韩俊 何宇鹏
城镇化是现代化的必由之路。经验表明，没有哪个国家能在低水平城镇化下进入中等收入和高收入社会。但是，如果在发展中忽视城镇化质量，即便达到70%以上的高城镇化水平，也难免落入“中等收入陷阱”。当前，我国正处在城镇化的中点上，能否跨越中等收入阶段迈向高收入社会，实现中国梦，全面提高城镇化质量是关键。李克强总理在《政府工作报告》中提出，推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题，明确了今后一个时期提高城镇化质量的主攻方向和重点任务。
全面提高城镇化质量，才能实现发展方式的根本转变
改革开放以来，伴随着全球化加深和工业化加速，我国城镇化经历了一个快速发展过程，带来了经济社会的深刻变化。一是城镇就业创造和人口吸纳能力明显增强。截至2013年，我国有2.7亿农民工实现了从农业到非农产业的就业转移。二是城镇化对经济增长提供了强劲支撑。综合国内外多种研究成果，劳动力从农业向非农产业转移，大约贡献了改革开放以来我国10%年均增长率的20%。三是城镇化的聚集效应开始发挥作用。我国已形成京津冀、长三角和珠三角等国家级城市群以及若干区域性城市群，城市群内部要素流动和专业分工明显加强。四是城镇化的物质文化成果惠及面不断扩大。
但是，我国在城镇化快速发展过程中，也积累了不少问题，主要包括：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地利用粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；自然文化历史遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。造成这些问题的原因，主要是在城镇化推进中重物轻人，重增长轻服务，重速度轻质量。这种粗放的城镇化模式如果继续下去，不利于发展方式的转变，进而影响现代化进程。
根据国际经验，我国仍处在城镇化率30%—70%的快速发展区间，城镇化释放的发展潜力依然巨大，但传统的城镇化推进方式却难以为继。随着劳动年龄人口供给的减少和农村剩余劳动力的不断转移，我国依靠廉价劳动力竞争的优势逐步削弱，提升城市竞争力，需要从依靠扩大劳动力的数量向提高劳动力的质量转变。我国人均资源占有低，推进城镇化的资源环境制约更加突出，提升城市竞争力，需要从依靠资源数量投入向提高使用效率转变。城市内部形成的“新二元结构”矛盾日趋突出，户籍人口和外来人口“同工不同酬，同城不同权”，需要创新社会管理体制机制，建立更加包容的社会融合机制。因此，城镇化从速度型增长转向质量型增长，是新阶段我国经济社会发展的必然要求。只有全面提高城镇化质量，才能实现发展方式的根本转变，这是由中等收入社会迈向高收入社会的必要条件。
推进以人为核心的城镇化，要着重解决好现有“三个1亿人”问题
推进以人为核心的新型城镇化，是伴随我国实现现代化全过程的长期任务。到2020年的这一段时期，要着重解决“三个1亿人”的问题，即促进约1亿左右的农业转移人口和其他常住人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。
有序推动农业转移人口市民化，是推进以人为核心的城镇化的首要任务。城镇化的核心是化农民为市民。我国城镇化目前存在的最大问题是，人口市民化率的提高大大滞后于城镇化率的提高。2013年我国人口城镇化率达到53.7%，但人口市民化率只有36%左右。有人担心，只解决1亿人城镇落户难以适应城镇化快速发展的需要。也有人担心，差别化城镇落户政策会不会使流动人口多的地方特别是大城市和特大城市农民工想落户而落不下，而落户条件相对宽松的中小城市又没有人愿意落户。事实上，2012年，在地级市以下就业的外出务工农民工占外出务工农民工总量的70%，约1.1亿人。如果这些人有意愿在中小城市落户，对于推进市民化将是一个重大进展。大城市和特大城市的农民工，仍可通过居住证等逐步融入城市。因此，到2020年，促进约1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇，是一个多层面、可操作的工作目标，并不是只解决落户那1亿人的基本公共服务，其他人不在解决范围内。对此，要全面正确地理解。
加大对中西部地区城镇化的支持，是优化城镇化布局和形态的重要手段。东部地区城镇化率已达62.2%，而中西部地区城镇化率分别只有48.5%和44.8%，随着东部产业转移加快和西部大开发、中部崛起战略的深入实施，在中西部资源承载力较强的地区，促进农业转移人口就地就近从业定居，具备了条件和可能。统计显示，近年来中西部吸纳农民工就业能力明显增强，2010—2012年，全国新增农民工总量2038万人，中西部吸纳了62.4%，年均增长635.5万人。但是，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，并不是一件可以轻易完成的任务。需要加快推进新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，提高公共服务保障能力，才能增强中西部地区城市群和城镇的发展后劲，确保农业转移人口就地就近从业定居，优化城镇化布局和形态。
加大棚户区和城中村改造力度，是建设宜居城市的关键举措。战后许多发展中国家在高城镇化水平下落入“中等收入陷阱”，一个重要的原因是不能给城镇人口和移民提供足够的就业机会和配套的公共服务，出现了一边高楼林立、一边棚户连片的“贫民窟”现象。统计表明，仅有0.6%的外出农民工在务工地购房，绝大多数农民工尚不具备在城市购房的能力。因此，应以公共租赁住房为重点，扩大城镇保障住房覆盖范围，逐步将中低收入住房困难的农业转移人口家庭纳入保障体系。通过多种保障措施，逐步改善困难群体的住房条件。可以说，棚户区和城中村改造，是我国改善城市人居环境的独创措施，将对治理“城市病”起到重大作用。
（作者为国务院发展研究中心研究员）
