在信访工作中贯彻党的群众路线

毋庸置疑，社会稳定是执政党所要追求的重要执政目标。1989年，邓小平曾指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会丢掉。”然而，在对稳定的追求中，我国出现了为求一时之稳、把维稳与维护群众利益对立起来等问题。这些问题集中、突出地体现在了信访工作中，上访群众被截留遣送、被拘留、“被神经病”等情况时有发生。日前，某省被爆用红头文件的形式在多地建立“非正常上访训诫教育中心”，对非正常上访人员进行24小时不间断的训诫、警告和劝导教育，即是又一例证。

信访工作的乱象，应当说根源于社会转型期人民群众复杂多样的利益诉求与党委政府回应群众利益诉求能力之间的矛盾。为妥善回应来自信访渠道的群众利益诉求，做好信访工作，2005年我国修订的《信访条例》规定，各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，并将信访工作绩效纳入公务员考核体系，对信访工作中的失职、渎职行为追究有关责任人员的责任。自此，信访工作作为维稳的重要措施，通过行政发包的方式自上而下层层分解到各级政权组织，被正式纳入到压力型体制中。由于信访工作绩效被纳入到党政干部政绩考核体系并在各级都进行地区间“非正常上访”人次数排名，许多地区对越级进京上访实行“一票否决制”，访民“非正常上访”与党政领导的升迁建立了直接关联，各地对信访工作的重视程度得到了大幅提升。但另一方面，在这样的制度背景下，采取各种“非常”手段、“花钱买平安”也就屡见不鲜。

那么，如何将信访工作纳入正常、科学的轨道？如何开展好信访工作，使其能够最大程度保障权益、化解矛盾，发挥社会减压器的作用？就此，笔者近日在河南省焦作市进行了调研。焦作是国务院批准的首批资源枯竭城市，在资源枯竭、亟需转型的背景下，涉及劳动保障、环境污染、安全事故、农村土地征用、城镇房屋拆迁等领域的纠纷层出不穷。近年来，随着郑焦城际铁路、南水北调等重大项目的实施，一些涉及群体利益的矛盾大量涌现，并集中地通过信访渠道反映出来。调研时，焦作信访部门的同志给出了一个数据： 2012年以来，焦作仅因非法融资问题来市集体上访的群众就达到113批7022人次。

为了应对信访压力，维护社会稳定，焦作的基本做法是跳出简单维稳的思维来做信访工作，从群众工作的视角入手，把信访工作融入群众工作之中。为明确对信访工作的定位，焦作提出了“信访是民生、信访是政治、信访是发展、信访是责任、信访是能力、信访是资源”的观点。在这种思想指导下，焦作规范了领导接访制度，让主要市级领导带头到市信访服务大厅会议室接待群众来访，规定其他工作都要给领导干部接访工作“让路”，以此畅通群众的上访渠道。2012年，焦作出台《市级党政实职领导干部轮流值班接待群众来访制度》等文件。按照文件规定，市委和市政府主要领导每季度至少安排1天时间接待群众来访，县、市、区党政主要领导每月至少分别安排1天时间接待群众来访，各县、市、区要确保每个工作日都有1名县级党政领导干部在信访部门群众来访接待场所定点接访，乡镇、街道的领导干部要随时接待群众来访。为了提高领导干部解决群众问题的效率，焦作还根据阶段性工作需要，针对一些历时较长、案情复杂、牵涉面广的积案，抽调住建、人社、规划等部门人员入驻群众来访接待大厅，以便接访领导及时召集有关部门协商会审解决信访问题。领导接访制度降低了焦作的越级上访数量，也使群众的利益表达渠道更加畅通。调研时，笔者经过焦作市委市政府大楼，看见有群众通过静坐、打条幅的方式进行集体上访，然而，两小时后，群众自行散去，颇有些秩序井然的意味。信访部门同志告诉笔者，这类情况在焦作并不少见。因为有了畅通的上访渠道，变信访工作的“堵”为“疏”，群众的利益诉求能够尽快得到回应，上访成为群众表达诉求和情绪的方式之一，有效降低了酿成群体性事件的几率。

源头预防是焦作信访工作的另一特色。焦作出台了《关于对涉及群众利益的重大决策事项进行信访评估的意见》，其中规定，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会不稳定问题的重大决策事项，党政机关做出决策前都要进行社会稳定风险评估。以某胶体铅酸蓄电池公司的项目引进为例，为了回应项目选址附近群众关于环境污染的担忧，避免项目落地后引发不稳定因素，焦作组织项目地址两公里以内的36名村民代表参加公众参与听证会，河南省环境保护厅等26个职能部门以及第三方环评单位参会。通过听证，群众对项目具体情况有了进一步了解，打消了疑虑，同意该项目落地。目前，该项目已经开始动工建设，因项目建设而引发的信访问题也得以避免。此外，焦作还建立了预警报告工作制度，根据信访发展态势，研究信访规律，对于苗头性、普遍性的问题，提前拿出预警报告。例如，2012年焦作信访部门向市领导提交关于拖欠农民工资问题集体上访多发的预警报告，建议建立农民工工资支付长效机制，最终推行“农民工工资卡”，实现了农民工工资每月通过银行卡直接发放，降低了农民工因工资拖欠而引起的上访。

建立上访问题解决后的事后处理机制是减少案件后续隐患的重要措施。为了让上访群众认可、接受处理结果，避免重复访、缠访、闹访，焦作建立了“三步走”终结了断机制，即是在办理程序中引入公论评议，在复查程序中引入质询听证，在复核程序中引入专家评判。在一些上访案件中，通过邀请社会公信力强的人大代表、政协委员、媒体记者、资深律师等参加对案件处理的听证，促进上访群众从内心认同党委政府对案件的终结意见。

焦作的上述做法体现了在信访工作中贯穿群众路线、用群众工作统揽信访工作的重要性：只有不断密切党同人民群众的血肉联系，密切干群关系，畅通群众利益表达渠道，在源头上主动维护群众利益，在末端上重视对群众的情绪疏导，善于从群众角度考虑问题，变堵为疏、变被动为主动、变压力维稳为积极把握群众愿望，才能挖掉不稳定的根源，从根本上获得群众的认同，否则只会按下葫芦浮起瓢，引发更多的上访。凭借上述做法，焦作信访工作的成效也是显著的，在改革力度大、发展速度快、重点工程不断快速推进的情况下，该市近年来没有发生一起重大恶性上访事件和赴京到省规模上访事件，并先后被河南省评为“信访工作成效显著地市”、“南水北调信访稳定工作先进单位”、“信访工作优秀省辖市”。

1951年，随着《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的颁布，我国的信访制度正式确立。信访制度建立的初衷，就是为了联系群众，使群众的困难和问题能够为党员干部所了解。因此，信访工作本质上秉承群众路线而来，开辟了群众在体制内表达利益诉求的渠道，也开辟了党委政府更好维护群众利益的渠道。信访工作直接面对群众，关系到群众对党和政府的评价和认同，是群众工作的重要内容。

在信访工作中贯穿党的群众路线，使信访工作能够得以回归其群众工作的本源，也能有效促进党的执政能力的提升。在对我国基层政权的观察中，有研究者用“维控型政权”概念形容当前基层政权组织的特性：一方面，基层政权缺乏回应社会治理需求的主动性与能力，忙于获取财政资源维持自身运转；另一方面，在压力型体制下，基层政权调动各种正式和非正式的手段，应对危及社会稳定的突发性事件，维持社会稳定。可以说，对我国基层政权的这一观察，一定程度上也适用于我国特别是我国欠发达地区的地方层级的政权组织。缺乏回应社会需求的主动性与采取各种正式和非正式的手段维持社会稳定看似两个问题，实则一个硬币的两面。在执政过程中，党和政府不主动从群众需求出发、积极维护群众权益，自然会引发群众诉求不满的不稳定因素，反过来党和政府再用各种手段压制这种不稳定因素。二者的实质其实都是未能真正彻底贯彻群众路线，没有从群众角度出发思考问题，对立了维护社会稳定与维护群众权益之间的关系。密切干群联系、建立决策前的社会稳定风险评估和预警报告制度、建立完善的信访案件事后处理机制，这些做法看似不属于传统信访工作的核心组成部分，但却折射出了“一切为了群众”的“大信访”观，其本质直指党的执政能力。

2013年，国家信访局对各省市取消“非正常上访”人次数排名，十八届三中全会提出要创新有效预防和化解社会矛盾体制，改革信访工作制度，这都是从疏通群众利益表达渠道、保障群众权益出发进行的信访工作重大部署。从党和国家的宏观部署以及地方调研实例可以看到，要做好信访工作，维护社会稳定，仅仅靠传统的信访工作本身来进行“末端治理”和“运动式治理”是远远不够的，它还需要在信访工作中贯彻党的群众路线，需要各级党委政府深刻认识完成党的各项任务与实现人民利益的内在一致性，把人民群众的利益放在心上，保障改善民生、科学民主决策，提高维护群众利益的主动性，提高执政能力，从而在源头和末端双管齐下降低社会的不稳定因素。