执政能力提升的“生态”路径

党的十八大召开以来，有关生态文明建设的议题在社会各界保持着极高的关注度。作为党的建设的研究者，我们关注以下一些问题：在地区发展模式的抉择中，执政党起到了怎样的作用？地方党委的发展理念、执政理念有何变化？如何在生态文明建设中提升党的执政能力？带着上述问题，笔者跟随中央党校党建教研部课题组到地方进行调研，其中在全国百强县、江苏省首个国家生态县——南京市高淳区的调研让人印象深刻，特别是在如何提升党的执政能力方面给我们诸多启示。

地方党委发展理念的转变

高淳位于江苏省最西南端的苏皖交界处，2013年2月撤县设区，区域总面积802平方公里，总人口43万，辖1个省级经济开发区、8个镇、134个村（社区）。上世纪八十年代末以来，苏南地区凭借乡镇企业的迅速发展，开创了令世人瞩目的“苏南模式”，而高淳却由于地处偏远、交通不便，没有走上和苏南其他地区类似的快速工业化道路。

发展是党执政兴国的第一要务，如何快速提高发展的速度和质量，是我国绝大多数地区党委政府关注的首要问题。在地方层级的权力结构中，党委的权威大于政府，因此在我国的现实逻辑中，地方党委的发展理念往往决定着一个地区的发展模式。随着几十年的发展，“苏南模式”在显现巨大成效的同时，也暴露出许多潜在的问题，例如如何保持经济发展的可持续性，如何走出“先污染后治理”的困局等等。高淳要取得快速发展，有两条路径：一是沿袭“苏南模式”，走快速工业化的道路；二是因地制宜，走适合本地区区情的新的发展道路。事实上，高淳党委在上述两条路径上都进行了探索。

为改变贫穷落后的面貌，高淳于上世纪80年代末兴建了大批工业企业，其中有一批高能耗、高污染、低效益的企业选址在高淳境内最主要的湖泊——固城湖周围。然而，这批企业的发展并没有带来群众经济利益的显著增长，相反，上世纪90年代中期，作为高淳70％以上人口饮用水水源区的固城湖水质严重富营养化，并威胁着高淳的饮水安全。在这样的背景下，高淳党委选择了以生态文明建设为核心的发展道路，关停并转了固城湖周边的工厂，于2003年提出“生态立县”的发展战略，并提出要正确处理“快与慢、富与强、得与舍、美与善”四个辩证统一关系。

“生态立县”战略反映的是一个地区党委发展模式理念的转变。在我国三十多年的经济发展中，以GDP增长为目标的晋升锦标赛机制全面激活了地方发展经济的动力，使地方党委政府热衷于“短平快”的速度型发展方式，而对见效慢的项目较少关心，对在短期内只见投入、不见收益的生态环境保护更是缺乏动力。更有甚者，一些地区不惜以资源的过度消耗和环境的污染为代价来换取经济的快速增长。高淳发展理念的转变在很大程度上来源于环境污染的形势倒逼和该地区在生态环境上的先天优势。在经济社会的发展进程中，群众对于经济持续发展、生态环境良好的诉求在不断加强，如何回应群众的种种合理诉求，都要求地方党委转变传统的发展思维和理念，用更加长远的眼光理性审视本地区的发展模式。

从理念到制度的转化

从理念到制度，是发展模式落地实施的重要一环。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用900多字阐述生态文明体制建设，首次系统阐释了生态文明制度体系，提出要用制度保护生态环境。应当说，生态文明制度作为全面深化改革的一部分，不只是生态文明建设本身的需要，也是用制度保障经济社会可持续发展的需要。

地方党委要将生态文明建设的理念落实到制度上，最为可行和管用的策略即是改革对干部的政绩考核制度。对党员干部进行考核是党管干部的重要手段，党委制定的干部考核办法往往是干部行为的指挥棒，对干部的施政方向有着重要影响。改革干部政绩考核制度的思路也一直为中央所倡导。习近平在2013年全国组织工作会议上提出要改进考核方法手段，“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出取消对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县的GDP考核，“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”。在实践上，中组部于2013年底出台《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，从具体操作层面要求各地树立正确的考核导向。

自2009年起，高淳全面取消了GDP考核指标；2011年起，高淳对下辖乡镇实行科学发展差别化考核。高淳的差别化考核围绕生态文明建设，把生态文明建设放在首位，在考核的指标体系中突出“环保优先”的发展理念，并根据各镇不同的资源特色和发展基础制定了不同的考核指标或给相同的考核指标设置了不同的权重。比如给一些镇增加了农业的分值，增加旅游业单项的考核，突出特色经济的发展。

这种考核方式无疑契合了让各镇最大限度因地制宜的原则，也因此调动起了乡镇干部立足生态谋发展的积极性和主动性。在调研中，高淳组织部门的同志认为，生态文明建设是一项系统工程，涉及方方面面，人是第一位的，需要有相应的干部制度配套。实行差别化考核是手段，不是目的。生态文明建设是纲，差别化考核是目，纲举才能目张。

从高淳的做法可以看到的是，差别化考核对生态文明建设和促进地区的科学发展有着重要的促进意义。我国地域辽阔，各地的地理环境、资源禀赋和产业特色都不尽相同。用一套考核办法衡量所有地区，在一定程度上忽视了地区之间自然条件、发展基础、产业结构等方面的客观差异，可能造成一些地区产业构成的不合理和资源能源利用的低效率。而在一些基础的共性指标考核基础上，增设符合地区特点的考核指标，能够使各地立足本地区资源环境承载能力，明确符合自身实际的发展思路，科学而充分地发掘出地区的发展潜力。2010年12月21日，国务院出台《全国主体功能区规划》，将我国的国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，差别化考核即符合了国土空间优化开发的思路。未来十几年，我国将面临工业化和城镇化的加速推进，党如何在自身权力范围之内用制度来保障各地区的合理有序发展，科学的干部考核制度应是重中之重。

释放生态文明建设的制度红利

习近平同志对生态文明建设有一段论述：“既要金山银山，又要绿水青山。宁可要绿水青山，不要金山银山。因为绿水青山就是金山银山。”这段话蕴含以下几层意思：经济发展和生态环境的保护都非常重要，殷实富裕但生态退化不行，山清水秀但贫穷落后也不行，在二者发生冲突时应着重考虑维护良好的生态环境，绿水青山同样也能产生巨大的经济效益。

我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，大力发展经济、提高人民群众生活水平是党和国家面临的重要任务。党章规定，党的各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平，作为总的出发点和检验标准。因此，党对生态文明建设的部署并未单纯从生态环境保护本身出发，而是强调要把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，用生态文明建设来推进经济社会的全方面发展，通过建设美丽中国最终实现中华民族的永续发展。在这样的逻辑下，生态文明建设能够释放出什么样的、多大的制度红利就显得尤为重要。这种制度红利的释放也是体现党的执政能力的重要渠道。

高淳的做法是，将良好的生态环境作为党和政府提供的具有战略资本意义的公共物品加以经营，以此释放经济效益和社会效益，增进民生福祉。为此，高淳选择把发展绿色产业作为最核心的支撑，构建以绿色增长为动力的现代产业体系，集中力量培育壮大创新型生态型经济。例如，高淳在下辖桠溪镇建设“国际慢城”，发展生态旅游；发展生态农业，打造了“固城湖螃蟹”等知名农产品品牌。这些措施带来了高淳经济的高增长，近三年来，高淳地区生产总值增长72%、达到418亿元，公共财政预算收入增长89%、达到25.52亿元，农民人均纯收入增长50%，2013年高淳的综合实力在“全国百强县”行列中实现了位次前移。在财政充盈的基础上，高淳着手推进社会的全方面发展，在城乡医疗服务、民生实事工程、社会保障建设、增进公众安全感等方面都投入了大量财力。在这个过程中，生态文明建设进一步得到了群众的认可，地方党委政府的认同度得以提升。

至此，高淳“生态立县”的执政理念形成了正向反馈的闭环：把党的生态理念转化切切实实的制度，产生全社会受益的制度红利，制度红利反过来进一步强化生态理念。在这种从理念到制度再到制度红利的循环中，地方党委的执政能力得到了提升，党能够提出和运用正确的路线方针、采取科学的领导制度和领导方式，来更好地实现最广大人民的根本利益。无疑，这种执政能力的提升将构成保障党长期执政的重要基础。