讲述立法背后的故事——全国人大常委会创新立法调研记实

制定“接地气、行得通、真管用”的法律，离不开扎实深入的调查研究。十二届全国人大常委会把加强立法调研摆在了突出位置。调研工作是如何进行的？如何创新调研的方式方法？调研成果怎样转化为立法成果？记者深入采访，了解到一些鲜为人知的立法背后的故事。

旅游法立法暗访：揭开“零负团费”迷雾

去年４月１９日至２１日，春暖花开，正是江南最美的季节。在江西省景德镇市、上饶市熙来攘往的游客中，“潜伏”着几位全国人大“来客”。他们无暇留恋山水，而是抓紧时间和旅行社管理人员、导游、司机交朋友，与旅客、当地群众、餐饮服务员拉家常。短短三天，他们不仅了解到旅游从业人员的工资收入、旅行社盈利模式，还摸清了“返点”“回扣”等旅游业的“潜规则”。

他们是全国人大常委会法工委主任李适时带队的旅游法立法调研组。此番来赣，他们没有与地方任何人打招呼，自己在网上经过询价和对比后，选择了一家旅行社并签订了书面旅游合同，全程以游客身份“自助”旅游。

“时间虽短、行程虽紧，但看到的都是最真实的情况，听到的都是最真实的意见。”参加调研的全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆说。调研组成员深切感受到，一方面旅游业发展给当地城乡带来的新变化、新气象，发展旅游惠及民生大有可为；另一方面，游客激增、公共服务欠缺，过度商业化对自然、人文环境的破坏，势必影响旅游业的可持续发展。

旅游法是本届全国人大常委会审议通过的第一部法律，与百姓生活息息相关。

立法修法要回应社会关切，不能与社会热点不搭界，更不能“你说你的，我干我的”。

“零负团费”是近年来不少旅行社打出的噱头，以低价招揽游客，却成为损害群众利益、引发旅游消费纠纷的一个根源。旅游法草案三审稿，把规范这个问题作为一个重点。

“暗访中我们摸清了组团社、地接社、导游队、购物和自费项目经营者之间形成的一条严密的、环环相扣的利益链条。导游没工资，收入靠从旅游者消费项目中拿回扣和提成。虽然打着零负团费的招牌，其实是羊毛出在羊身上。”杨合庆说。

号准脉才能开良方。正是因为调研组摸准了情况，使立法有的放矢。经三次审议通过的旅游法，对治理“零负团费”问题作了明确、严格的规定。

“法律付诸实施数月来，诱导、欺骗旅游者购物等损害旅游者合法权益的现象逐步减少，旅游市场环境明显改善。”一位上届全国人大法律委员会副主任委员与老伴自费到新疆、西藏旅游后说。

修改行政诉讼法立法蹲点：亲身体验“民告官”之难

“民告官”难，为“民告官”立法难上加难。

全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东告诉记者，行政诉讼法被称为“民告官”的法律，它的修改备受社会关注。２０１４年１月中国人大网公开征求意见，一个月中收到了５０００多条意见和几十封群众来信。

“我们在思考，大家不是不关心这部法律的修改。而是由于现实中的立案难、审理难、执行难降低了老百姓对法律的信心。‘信访’‘不信法’的根源也在于此。”童卫东说。

为了找到症结，行政法室决定派骨干到法院蹲点，搞清“民告官”到底难在哪里。

“行政法室黄海华同志是去年７月来的，在我们这儿呆了一个月。小伙子调研态度特别端正，说自己是来见习的。行政庭、管知识产权的民五庭、立案庭；甚至执行局，都留下了他的身影。从听当事人‘诉苦’到旁听合议庭合议，再到跟法官深入交流，可以说是零距离、全过程了解了行政诉讼是怎么运作的。”北京市第一中级人民法院行政审判庭庭长娄宇红告诉记者。

“收获很大！实现了调研前领导定下的逐步融入一个团队，侧重协助一个法官，重点跟踪一个案件，深入了解一套做法和真实反映一项制度的‘五个一’目标。”黄海华说。

深度调研为立法人员近距离观察和深入思考立案难、审理难两个突出问题提供了重要基础。

立案难，很多案件进不到行政诉讼，背后有行政机关干预和信访制度下的法院“自保”两大因素。所以既要将行政机关干预降到最低，又要改革信访制度，打消法院的自保心理。蹲点结果为行政诉讼法修正案草案针对立案难作出的相关规定提供了可靠依据。

审理难，除了受行政干预之外，案件本身审理难度增强也是重要原因。新型案件层出不穷，专业性越来越强，还有些领域，主要适用政策性文件。不少案件表面是行政争议，根源是民事争议，两者交织在一起，审理难度增大。这些新情况都是１９８９年制定现行行政诉讼法时不可预见的。

“蹲点中亲眼看到不少案子办得漂亮，老百姓很满意。”黄海华说，一位刑满释放人员诉北京清河派出所丢失了他的档案，要求赔偿。最后法庭支持了他的诉求，还通过协调帮助他办理了社会保险，解决了实际困难。这看似超出了行政诉讼本身的范围，但也给我们启发：首先要坚持行政诉讼的既定规则，其次要在实质解决纠纷上下功夫。

修改消费者权益保护法立法“见面会”：细读买卖双方“心经”

立法，是发扬民主、集思广益、凝聚共识的过程。人们不仅关注立法结果，也关注立法进程。

将于今年“３·１５”施行的新修改的消费者权益保护法立法背后，有一段鲜为人知的调研故事。

为提高法律的可执行性、可操作性，法工委民法室曾在多个省份调研。去年１０月，在消费者权益保护法修正案草案提请全国人大常委会三审之前，法工委又专程到江苏，针对网络购物等热点问题进行调研，为这部法律修正案的出台作进一步论证。

法工委民法室主任贾东明介绍说，调研组深入到苏州市吴江区群众村一个农村青年电子商务创业孵化基地，向在电子商务一线的经营者了解情况。

“没想到国家立法的‘高层’会来到村里，和我们这帮２０多岁的网店店主当面沟通。我们真正被重视了，感觉很不错。”网店店主钟全林说。

消费者权益保护法从名称上虽然是保护消费者权益，但并不意味着就不维护商业经营者的利益。法律修正案通过前，法工委专门安排了一次特殊的见面——

整整一个下午，法工委的工作人员单独接待了某电商企业的两位负责人。据其中一位负责人回忆，是他们主动向全国人大提出见面要求的。当时没有把握，真没想到最高立法机关很快就回复并安排面谈，详细听取他们作为企业经营者的意见和建议。

“这几次见面给我们很多感触，实践的印证让我们对法律的修改和实施更踏实。”贾东明说。

“暗访、蹲点、见面只是创新立法调研的几种形式。新一届全国人大常委会开局之年，立法者的调研足迹遍布各地。”法工委研究室副主任梁鹰介绍说，特种设备安全法出台前，法工委副主任阚珂带队数十次深入锅炉、电梯、大型游乐设施的生产和使用单位调研。今年元旦这部法律施行后，又深入老旧小区实地了解法律实施情况。

今天，人民群众对法律的期盼与关注已不在有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。只有不断创新立法调研，努力做到听取最基层声音、掌握第一手材料，才能真正实现接地气，把各项制度设计好、完善好，更好地发挥人大立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。（新华网北京３月４日电 记者霍小光、余晓洁）