杨久栋
十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，今年的中央一号文件明确要求，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。当前，农地制度改革具备了政策条件和实践基础，应把农村集体经营性建设用地流转入市作为农地制度改革的突破口和着力点，坚持城乡土地资源要素双向流动的市场化改革导向，以更大决心冲破思想观念束缚，尽快释放农村集体经营性建设用地流转利用的巨大潜能。
加快建立城乡统一的建设用地市场。建立城乡统一的建设用地市场，既包括有形的土地产权交易市场，也包地价形成、交易管理等相关制度安排。要按照“功能齐全、产权清晰、交易规范、服务优质”的要求，加快建设一批城乡建设用地产权交易所、交易中心等，为城乡土地流转提供有形的交易市场和信息共享平台。同时要加快建立完善城乡建设用地流转的统一市场机制，明确土地估价、交易管理、利润分配等相关制度安排，为集体建设用地公开平等、合法有偿、有序顺畅地流转利用提供制度保障。
坚持最严格的土地利用规划和用途管制。农业生产经营长周期、低利润和高风险的自然属性，以及农业比较效益低的经济特征，决定了农业生产利用土地资源的回报程度远不及工业和城镇建设。这些年一些地方出现土地经营短期化的倾向，“种粮不如种菜、种菜不如种花、种花不如建房”的现象明显。确保农村集体建设用地有序流转和保障国家粮食安全，必须坚持“两个最严格”的基本原则。一是坚持最严格的土地利用规划。在集体建设用地流转中，土地规划起到规范土地流转区域、边界、用途等重要作用。二是坚持最严格的耕地保护制度。农村集体建设用地流转应严格在规划区域和范围内，不得占用或变相占用耕地，集体建设土地经整理后的节余部分，应有相当比例用于耕地复垦。
坚持土地流转与农民市民化同步推进。人口城镇化是新型城镇化的核心。加快推进新型城镇化，必须改变土地城镇化快于人口城镇化的传统模式，农村集体建设用地流转要与农村人口转移和实现人口城镇化同步推进。一是加快农村人口转移进城步伐。加快出台农村集体建设用地流转与人口转移进城相挂钩的政策措施，确保人口转移速度应不低于或高于同期集体建设用地流转速度。二是大力推进就地就近城镇化。应把中小城市和新农村作为集体建设用地流转利用的重点，既能减轻各种成本，又能缓解大城市的压力，使农村人口就近就地实现城镇化。三是支持农民集体建设用地自主开发。在符合国家和地方总体规划的前提下，应承认和尊重农民集体对集体建设用地自主开发建设的主体地位，鼓励引导农民集体利用建设用地自主规划、建设新农村和小城镇。
正确处理土地流转增值收益分配关系。一方面，要尽快建立公平、合理、均衡的集体建设用地流转利润分配机制，国家可以通过资源税费制度设计，对流转和占有集体建设用地征收流转税、房产税等税费，获得稳定的资源税费收入；集体可以通过集体建设用地开发权转让、租赁等方式，获得土地租金和承包费用；农民可以通过获得土地流转租金、入股分红、抵押变现等方式，实现经济收益。另一方面，克服因级差地租形成的集体建设用地流转收益不平衡问题，建立健全城乡之间、区域之间利益均沾和均衡发展机制。综合运用“增减挂钩”、税费征收、财政转移支付等政策措施，让偏远地区和经济欠发达地区获得更多发展机会，尽快弥合城乡和区域发展差距，促进城乡一体化和区域协调发展。
创新集体建设用地流转和开发利用模式。应按照集体建设用地制度改革的市场化取向和法治化原则，发挥市场主体的主观能动性，赋予农民更加充分的集体建设用地自主支配权利，为农民建设用地流转提供包括出租、出让、转让、入股、抵押等多元化的选择。同时，应在地方探索和实践的基础上，明确“因地制宜，分类推进”的开发利用原则。经济基础好、建设用地需求强烈的地方，农村集体建设用地可以出租、转让等方式直接流转入市；集体经济发达、组织机构健全的地方，农村集体建设用地可以股份合作等方式，实现集体经济组织自主开发利用；偏远地区和经济欠发达地区，特别是粮食主产区可以采取发展权有偿转移的办法，即通过建设用地指标“增减挂钩”的办法，转让用地指标，获取合理收益，间接开发和利用集体建设用地资源。
