张谦元
十八届三中全会提出，坚持用制度管权管事管人，健全惩治和预防腐败体系，加强反腐败体制机制创新和制度保障。惩治和预防腐败体系建设，是中国共产党在深刻总结历史经验，科学判断我国新时期腐败发生的新情况的基础上做出的重大战略决策，是我国反腐倡廉建设的战略目标。惩治和预防腐败体系建设理论的提出和不断深化，充分反映了目前我国社会反腐败的新要求，更加丰富和完善了中国特色反腐倡廉的理论和实践。
近年来，随着我国惩治和预防腐败体系建设的不断推进，腐败在一定程度上得到遏制。但是，还应清醒地认识到，当前我国反腐败斗争呈现出成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短时期内难以根治并存的总体态势，反腐败斗争形势依然严峻。尤其是腐败犯罪已呈现出主体犯罪隐蔽化，行业或部门特征明显化，窝案串案和大案要案比例上升，并逐步向高层领导渗透、向社会领域扩散等特点。面对严峻的形势，惩治和预防腐败体系也存在许多需要改进的问题。从制度建设方面分析，国家层面尚缺乏专门的反腐败立法，缺乏预防腐败和保障公务人员清廉的基本立法，如《政务公开法》《行政组织及程序化》《公职人员行政及执法保障法》。现行的反腐败法律规定，则存在法律条文内容紊乱，形式分散，内容设计不到位等问题。从地方性制度规范来看，某些领域和环节还存在制度空白或漏洞，注重实体性规定而忽视程序性、惩戒性规定的问题尚未得到彻底解决，制度之间相互衔接协调不够。监督机制方面，虽然监督队伍宠大，但职责各异，未能形成整体合力。现行的监督机制是上级监督不到，同级监督不了，下级监督无用，权力监督明显存在事前没有监督、事中缺乏监督、事后无法监督，即存在严重的落实制度或行使监督权力不力的现象。特别是对“一把手”的监督仍然是监督难点。2012年甘肃省舆情蓝皮书调查问卷结果显示，28.9%的调查对象认为，对党政一把手“监督不到位，没啥力度”，34.5%的调查对象认为“监督力度一般”。在教育体系建设方面，对领导干部尤其是“一把手”的教育还流于形式，清正廉洁的社会氛围还未形成，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风严重存在。惩治力度方面，在刑事立法上，有关腐败犯罪的惩罚力度相比盗窃、诈骗类要小的多。社会对变相腐败现象的容忍度较高，不仅反映出有关立法的不足，而且也在考量我们的惩治措施。
当然，惩治和预防腐败体系建设是一个动态开放、与时俱进的系统工程，也是一项长期的战略任务。2008年5月，中共中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008年-2012年工作规划》，如果说这一规划在过去五年多的时间内重在积极推进及建立惩治和预防腐败体系的话，那么，根据当前和今后一个时期反腐败斗争的严峻形势和惩防体系存在的问题，惩治和预防腐败体系建设的重点应放在健全和深化体制机制及制度上，关键是制约权力、管好权力，坚持用制度管权管事管人。
健全惩防体系建设，必须将教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、纠风的矫正力、惩治的威慑力有机结合，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。为此，在制度建设方面，我国迫切需要一部专门的反腐败法律。如果制定了《反腐败法》，不同法律位阶的所有反腐败法规都会统一在《反腐败法》之下，而《反腐败法》中规定的反腐败工作原则，则会使已有的反腐败规定向同一目标靠拢，同时一些党内文件中先进的反腐败经验也可以引入《反腐败法》中，其适用范围扩大还可推动党政分开和党内反腐败的全面进行。从省级惩防体系建设来看，制度建设应重在细化措施，明确责任，深化体制改革。在监督机制建设方面，要注重整合监督主体，健全监督机制，要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。要优化群众监督和舆论监督环境，建立健全廉政民意评议评价机制。在教育体系建设方面，必须明确反腐倡廉教育的重点人员是领导干部，主要是单位一把手，反腐败教育要着力解决干部廉政法制意识缺失的问题。要建设廉政文化，净化社会风气，深化示范教育、警示教育和岗位廉政教育。在惩治措施和力度建设方面，要深入推进纪检监察组织建设，明确其职责定位，形成严密的纪检监察网络。各级纪委要按照职责权限，将各反腐败部门的职能、信息、资源等有效组织起来，形成反腐败整体合力。要规范完善惩戒问责机制，严肃查办违纪违法案件。检察机关应加大贪污贿赂等腐败性犯罪的查处力度，防止行贿“轻刑化”，对职务犯罪易发多发领域开展预防调查。总之，只要我们进一步健全和深化惩治及预防腐败体系，在反腐败体系的制度设置和实践运行诸多方面加大改革力度，就一定能够有效遏制腐败，实现干部清正、政府清廉、政治清明。
（作者系省社科院研究员）
