财政部综合司 徐利
改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，在破解城乡二元结构、促进社会公平和共同富裕方面发挥了积极作用，但也让一些深层次问题暴露出来。创新城镇化发展理念，完善城镇化融资机制，是建立新型城镇化的关键，也是实现包容性增长的现实选择。
一
当前，我国城镇化进程明显加快，2013年城镇化率达到53.7%。伴随着城镇化的快速发展，我国产业结构不断调整优化，促进了农村剩余劳动力向非农业产业快速转移，就业结构也悄然发生着改变；城镇基础设施建设不断加强，市政公用设施有效供给普遍增加，基本公共服务供给能力有所提升，城镇功能进一步完善；城镇发展呈现区域化集中趋势，城镇密集区、城市群或都市圈逐步形成，大中小城市协调发展，城镇体系进一步完善。毋庸置疑，城镇化的快速发展是近年来我国内需增长的推动力，“以人为本”的新型城镇化必将有利于进一步释放内需潜力，有利于社会公平和福利改进，有利于经济社会生态全面发展。
回顾我国城镇化发展历程，我们看到以“土地扩张、造城运动、面子工程、产业空洞”为特征的城镇化发展模式，忽视了市场在资源配置中的主体地位，致使人口单向、大规模向城市涌流，超出了当地产业的就业吸纳能力、基础设施和生态环境承载力；外来务工人员在教育、医疗、社会保障、住房等方面的基本公共服务未得到相应保障，与户籍人口之间形成新的“二元”结构等问题。
新型城镇化强调“人”的城镇化，重在提升城镇化品质，不片面追求城镇化速度，是工业化、产业化和农业现代化协调发展的城镇化。从某种意义上说，新型城镇化是一次战略选择，如何真正实现理念的转变，破除体制机制上的障碍，有效解决积弊，实现长足发展并非易事，需要有“壮士断腕的勇气和决心”，要看得准，抓得狠，厘清政府和市场边界，最大限度调动社会力量参与；要靠深化改革、制度约束、政策激励，建立多元化可持续的融资机制，实现真正有质量的城镇化。
二
新型城镇化要求必须厘清政府和市场的边界，让市场在资源配置中起决定作用，同时政府要弥补市场“失灵”，把“该管”的事情管好，更好发挥在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面职能。因此，政府要进行转变角色，纠正“越位”和“缺位”问题，及时“让位”和“补位”，让市场成为城镇化发展的原动力，支撑城镇化的产业选择和发展。人员流动、要素配置要由市场机制决定，以实现各种资源的最优配置。同时，政府要在基本公共服务和基础设施建设方面“补位”，也就是要“补短板”，即解决公平和拥堵问题，逐步为外来务工人员提供与户籍人口无差异的基本公共服务，为城镇基础设施扩容，提高城市综合承载力，解决经济社会生态环境问题。公共服务和基础设施资源配置应当突出公平性，向低收入群体倾斜，向“老少边穷”地区倾斜，促进社会正义和包容性发展。同时，为打破劳动力流动壁垒，当前迫切需要解决的是突破利益藩篱、各种障碍，克服技术难题，解决基本公共服务接续转移问题，使其具有携带性。
另外，公共服务水平的提高要本着量力而行、循序渐进的原则，与财政能力相适应，避免让居民预期过高、落差较大而产生不满情绪。
回顾我国城镇化发展进程，不难发现，社会资本参与度较低。为弥补基础设施建设资金不足，以土地出让收入或以土地作抵押直接融资进行建设，造成隐性和显性债务高企，债务风险累积。新型城镇化要求政府以财税政策、发行地方债券、推行公私合营建设模式等，通过市场机制引导、募集低成本的社会资金参与建设，并实行市场化运作管理，以解决建设维护资金不足的问题，起到降低财政风险的作用。
简言之，新型城镇化过程中政府、市场和社会之间的关系，经济层面的效率问题更多地应由市场解决，而公平问题则应由政府通过规制来解决，社会资本在政府引导下，通过市场机制参与城镇化进程。
三
城镇化可持续发展需要有资金保障，其资金需求主要表现在基本公共服务、基础设施、保障性住房和产业发展等方面。政府和市场在城镇化中的角色分工决定了产业发展所需资金主要应由市场来配置，政府融资覆盖范围主要是前三项。妥善处理政府和社会之间的关系，则有利于使融资渠道多样化，融资主体多元化，以弥补公共资源供需缺口，分散融资风险，建立城镇化发展可持续的资金保障机制。同时，完善财政体制，强化制度约束和政策激励，可以解决融资机制效率问题，避免道德风险和逆向选择。
完善融资机制，这里的“资”不单指资金，而是包括资金、资源和资产在内的综合性概念。拓宽融资渠道不仅指投资主体的多元化，而且还在于资金、资源和资产的合理配置、转换和统筹管理，以避免国有资产和资源的流失。
提升融资机制效率有赖于制度供给的优化，如完善投融资体制、降低准入门槛等。政府在城镇化融资方面，首先要解决的问题是完善财政体制，使政府间事权与支出责任相适应、事权与财力相匹配。首先，应根据公共产品属性，尽可能合理划分各级政府的事权，减少交叉和重叠事项，逐步由粗到细，形成中央、省、市县（区）三级事权与支出责任明细，合理分担城镇化成本。其次，要完善调整各级政府间收入划分，让各级政府有足够的财力保障履行事权、实现支出责任。重点完善省以下财政体制，省、市对县级政府要实行财力下沉。进一步完善转移支付制度，提高一般性转移支付比例，完善分配办法，将外来人口规模一并纳入测算转移支付时需要考虑的变量，不断提高转移支付制度的科学性和公平性。
融资机制效率的提升同样离不开公共治理水平的提高。强化制度约束，增强预算约束力，加大财政监督力度，优化财政支出结构，提高财政透明度。编制中期预算，增强财政政策应对结构性挑战的能力，使得多年期城镇化基础设施建设项目有稳定的资金保障，有利于克服政府的短期行为，保持政策的连续性和稳定性。规范政府债务管理，除建立偿债机制、风险预警机制外，重要的是建立政府性债务预算管理制度，明确财政部门管理主体地位，以避免多头举债、多头管理导致地方政府性债务快速膨胀，影响新型城镇化的可持续发展。
