邱玥
2月7日，国务院常务会议决定，合并新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。消息一出，立即引发热议。
有网友将这两项城乡养老制度的合并，视为打破了城乡养老“双轨制”。对此，部分业内人士指出，这两个制度合并仅仅是迈出了最容易的第一步，并不能就此消除城乡养老制度差距的樊篱，关键在于新型农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险的融合，但这两个制度之间存在较大鸿沟，目前尚未找到有效的融合手段。
城居保和新农保有省份已合并
目前，我国“社会养老保险”分为五种：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保。此次合并的并非关注度最高的机关事业人员与企业职工的双轨，而是城镇居民社会养老保险与新农保。
据了解，“新农保”建立于2009年，替代了之前的“老农保”，针对农民设立，目前参保人数达到4亿多人；而“城居保”则建立于2011年，针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，这个群体人数不多，全国仅几千万人，参保人数就更少了，仅为千万人左右。
“这两种养老保险制度设计上非常相像，比如，都设立了个人账户，个人向账户里缴费，缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；两种制度养老金发放公式也类似，都是到60岁就每人每月固定开始领取养老金，跟以前的缴费记录没有任何关系。”社科院世界社保研究中心主任郑秉文说。他指出，由于新农保和城居保两种制度极为类似，又是先后设立，重要的是，城居保制度的参保人数很少，为节省管理成本，有些省份在2011年城居保起步之初直接就将两种保险制度合二为一。
首都经济贸易大学劳动经济专业教授庹国柱也认为，城乡居民养老制度的设置比较类似，城乡居民基本养老制度统一的难度较小，先从容易整合的做起，为下一步整个社会养老体制的大整合打下基础。
合并后制度设计仍有可加强余地
此次国务院会议决定，合并后的制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
实际上，在2012年人社部发布的统计公报里就已经将二者的数据合二为一，合并之后的称谓叫作“城乡居民社会养老保险”。2012年，新农保和城居保合并之后的“城乡居民基本养老保险制度”共支出养老金1150亿元，领取人数达13075万人。据推算，在这两个养老保险制度里，人均一年领取养老金是880元，每月73元。城居保的待遇水平略高于新农保。
“新农保和城居保的支出主要来自中央财政的转移支付，其次才是地方财政拿一部分，而集体组织配套的资金则是微乎其微。这样一个融资条件和来源结构，对于基层财政来说造成不了什么压力。”郑秉文说。
郑秉文分析指出，这两项制度在合并时最好还应有所改善，而不仅仅是简单地合并。“比如，目前这两个制度设计特点更像救助制度，在财务可持续性上也还有一些加强的余地，在未来的养老保障一揽子改革的顶层设计中，应有所改进和完善。再比如，在基金投资制度等方面也有很大的改革空间，截至2012年底，这两个制度的基金结余累计已高达2300亿元，但仍存在银行，面临很大的贬值风险。”
打破城乡养老樊篱并非这两项制度
北京师范大学公益研究院院长王振耀表示，这个政策出台后，在基本养老保险方面，将不再区分城市、农村的身份，由中央财政统一承担责任，起步虽然还很低，但意义很大。
尽管如此，新农保和城居保合并，仅仅是迈出了养老保险制度城乡统筹的第一步，在某种程度上说，也是最容易实现的一小步。
“真正打破城乡养老樊篱的是城镇职工基本养老保险制度和新农保的有效融合和有效衔接，但是，由于这两个制度在设计上有很大不同，目前尚没有比较好的思路。”郑秉文说，建立于上世纪90年代的城镇职工基本养老保险制度是为了配合国企改革设立的，这个制度设置有很多条件，其中，必须要有完整的缴费记录，必须缴费达到15年以上等等。而新农保则没有这些条件，甚至没有缴费，也能领取养老金。
“我们不能苛求当时设立这项制度。”郑秉文说，城镇职工基本养老保险制度目前还是适合正规的企业，如果当时也考虑城乡统一的养老保险，则会降低城镇职工改革的积极性。他认为，在目前城乡二元现状下，要想将城乡养老完全融合（指城镇职工基本养老保险制度与新农保），还比较困难，仍有待探索。（本报记者 邱玥）
