杨小军：行政审判体制改革的前提与方向

行政审判体制为什么要改革？如果它很好用，如果它没有什么问题，就无须去改，我们不是为了改而改，改革行政审判体制有三个大前提。

第一个前提是必须把它放在我们国家整个司法体制改革的大背景下，要和一个大的司法体制改革的精神、方向相吻合。如果从理论上来讲，先要回答中国司法体制该怎么改革的问题。

第二个前提是行政审判体制的改革要放在解决当前的实际问题，我们的行政审判存在什么问题需要搞清楚。笔者认为，主要有三方面的问题：一是行政诉讼的边缘化；二是行政审判乃至于整个司法审判解决问题的能力不足；三是司法和行政审判自身的问题，即它的公正性不足。

第三个前提是要放在解决矛盾纠纷系统的大背景下。法院是解决法律问题的机构，应该说理论上、方向上，所有法律问题都应该到法院去解决，或者最终在法院可以得到解决。现在的问题是，法院体制、行政审判体制能不能承载当前与它有关的社会矛盾纠纷的解决，能不能发挥解决法律纠纷的主渠道作用和最终作用。

改革司法体制，主要是解决三个问题，改革三个方向。

一是去地方化，现实可行的是增强它“抗干扰”能力问题。从党的文件、十八届三中全会的《决定》看，已经明确了去地方化的内容，确保法律在全国统一、正确地实施。其中包括了错位管辖，管理体制人、财、物适当地脱离地方。在这个方向下，我们也要解决好另外一个相关的问题，就是个案的监督问题。地方机构对个案能不能过问，这是一个实质性问题。如果去地方化是确保法律在全国的统一实施，在这个意义上讲应该去地方化，地方机构就不能对个案过问、干预。

二是要去行政化，行政审判、司法审判行政化的现象越来越浓厚。一方面是上下级法院关系，越来越不仅仅是审级监督关系，而是行政化色彩非常浓厚的上级领导和下属机构的关系，这种行政化处理上下级法院关系的做法必须改革。另一方面是案件审理过程的行政化，也是需要改革的。大家都知道，所有判决书里都有三个法官的签名，但真正决定这个案件的却不一定是这三个法官。这就是审判者不决定，决定者不审判。十八届三中全会要求“让审理者裁判、由裁判者负责”，就是要解决案件审理过程中的行政化色彩。

但法院审理案件过程的去行政化，必须在权责一致的前提下进行。谁审谁定，谁定谁担责任。当责任和权力一致时，追责才是清楚的。我们既不能让法官担责，让院长定案，但也同样不能让院长担责，让法院定案，权责一致是关键。

三是要解决去循环化的体制问题。不论是当前的行政审判还是整个司法审判，都处在整个矛盾纠纷解决的循环体系中，纠纷矛盾的解决、案件的裁处过程，似乎成为了一个圆而不是一条线。这是应当改革的体制问题。司法就应该具有最终性，所以不论矛盾纠纷怎么解决，解决矛盾纠纷的过程应该是一条线，应该有终点，而不是一个循环的圆。但现在的司法在整个矛盾纠纷裁处中经常处在一个圆的循环点中。经过司法的案件，还可以信访，经过司法的案件还可以再次进入非司法矛盾纠纷调处过程中去。除此之外，矛盾纠纷的循环还有法院自身的循环问题，一些案件的审判，不解决纠纷的实质而只解决表面问题，形式上热热闹闹，其实最终也就是一纸空文的判决，讼了事不了，导致司法体制内的反复循环。

我们坚持司法的最终性，但不能只讲司法的最终性，还应当同时讲司法的判断力和解决问题的能力。如果法院只有判断力而没有解决问题的能力，最终性也是坚持不住的。总之，改革司法体制、改革行政审判体制等需要有一个路径和逐步的过程，但改革必须有顶层设计和系统考虑。法院的裁判是最终的，法院是要去地方化，去其他部门干预的。但法院也必须受到严格的监督，如果不把法院、法官监督起来，只讲独立，那也会出大乱子。当前的行政审判体制改革、司法体制改革应当放到系统中解决，而不能仅仅去改某一个方面。