编者按 2013年12月23日，行政诉讼法在颁布20多年后迎来首次大修。该法修正案草案被提交十二届全国人大常委会第六次会议审议。目前，全国人大常委会正在向社会公开征集意见。如何完善相关规定?如何解决群众反映强烈的“立案难、审理难、执行难”等问题，本报从今天起开设“关注行政诉讼法修改”专栏。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，全面推进平安中国、法治中国建设。怎么实现这一目标?一个重要途径就是扩大行政诉讼受案范围，加大法治方式解纷力度，力争把绝大部分行政争议纳入行政诉讼的法治渠道解决。
2013年12月，十二届全国人大常委会第六次会议审议《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(下称《草案》)。《草案》对行政诉讼法规定的受案范围有所扩大，主要表现在三个方面:其一，将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或社会保险待遇的具体行政行为纳入受案范围。其二，将行政诉讼法规定的保障行政相对人权利的范围由行政诉讼法规定的“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”，这意味着今后行政相对人受教育权、劳动权、政治权利等被行政机关侵犯均可向法院起诉。其三，明确将部分抽象行政行为纳入行政诉讼“附带审”的范围，即行政相对人在对具体行政行为起诉时，可一并请求法院对规章以外的规范性文件进行审查。
但是，《草案》对规定受案范围的扩大甚为有限，许多本可以纳入受案范围的行政争议尚未纳入进去，许多因行政机关、社会公权力组织侵权行为引发的“官民矛盾”仍被排除在行政诉讼门外，不能进入法治方式解决的渠道。
首先，采取正面列举和负面排除的方式确定受案范围，把大量的行政争议挡在行政诉讼门外。行政诉讼法正面列举的可诉具体行政行为仅7种，但具体行政行为何止7种，列70种也不可能穷尽。虽然最后单列一种“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”为概括性的兜底条款，但公民、法人和其他组织的权利何止人身权、财产权，即使限于人身权、财产权，人身权和财产权也远不止列举的7种。《草案》将现行行政诉讼法列举的7种可诉具体行政行为扩大为9种，这种扩大显然只是一种形式上的扩大，实质上其列举的涉土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权、农村土地承包经营权、违法集资、征收征用财产、摊派费用、支付最低生活保障待遇或社会保险待遇的具体行政行为，并没有超出行政诉讼法概括性规定的人身权、财产权的兜底条款范围。而且，这样扩大列举也远没有穷尽涉人身权、财产权的具体行政行为，像行政裁决、行政确认、行政命令、行政奖励等均没有列入。至于第10项概括性规定的“等合法权益”，如宪法规定的公民受教育权、劳动权、政治权利(如平等权、选举权、被选举权、言论、出版、集会、结社权、人格尊严不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、批评、建议、申诉、控告、检举权等)有几十项之多，《草案》没有列举一项，行政机关具体行政行为侵犯公民这些权利，立法原意是让法院受理还是不受理?如果让法院受理，正面清单为什么一项也不列入?如果不让法院受理，法律中加上这个“等合法权益”兜底条款就完全没有必要了。
行政诉讼法采取“正面清单”和“负面清单”结合的方式规定行政诉讼受案范围，在上世纪九十年代的背景下也许是必要的，当年“民告官”的行政诉讼制度刚刚建立，法官大多对“具体行政行为”的概念不甚明了，列举一些具体行政行为的例子，对于帮助法官明确受案范围和防止过多行政争议进入司法渠道是很有帮助的。但现在的国情已大不一样:行政诉讼制度已运作20多年，法官的法律素质大为提高(很多法官已具有法律硕士、法学硕士或法学博士的学历)，而且具有丰富的行政审判实践经验。《草案》规定的受案范围没有必要再沿袭这种方式，应只列“负面清单”，即法院受理除“负面清单”排除事项以外的所有行政争议(遍查各国行政诉讼法或行政程序法，尚未发现哪个国家或地区以“正面清单”的形式规定行政诉讼的受案范围)。
其次，“附带审”并没有扩大受案范围。《草案》在受案范围一章中规定行政相对人对具体行政行为起诉时，可一并请求法院对规章以外的规范性文件进行审查，即法院可对规章以外的规范性文件进行“附带审”。从表面上看，似乎扩大了行政诉讼的受案范围，但实质上并没有对行政诉讼法规定的受案范围有任何真正的扩大，甚至可能还有所缩限。因为，行政诉讼法规定法院审理行政案件参照规章。“参照”就有“附带审”的意味:原告起诉具体行政行为时如果认为具体行政行为依据的规章违法，必然会对所诉具体行政行为依据的规章提出异议，请求法院不予“参照”，法院也必然会审查规章的合法性，然后再决定是否参照。再者，最高人民法院早在1999年通过的关于执行行政诉讼法若干问题的解释规定，法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。法院如何认定规章及其他规范性文件“合法有效”，必然要“附带审”。只有通过“附带审”，才能确定相应规章及其他规范性文件是否“合法有效”，从而决定是否在裁判文书中加以引用。可见，《草案》规定行政相对人可对具体行政行为起诉时一并请求法院对规章以外的规范性文件进行审查，法院可对规章以外的规范性文件进行“附带审”，不仅对行政诉讼的受案范围没有任何扩大，反而可能使人产生疑义:行政相对人对具体行政行为起诉时，认为具体行政行为所依据的规章违法时，如果不向法院提出异议，法院就不对之进行审查?
在世界各国，几乎没有哪个国家和地区对规章和其他规范性文件做严格的区分。它们能否被诉，关键不在于它们是规章还是其他规范性文件，而在于它们是否侵犯行政相对人的合法权益或者对行政相对人产生“不利影响”:如果它们尚未侵犯行政相对人的合法权益或对行政相对人产生“不利影响”，行政相对人起诉时机就不“成熟”(Ripeness)，只能等待行政机关依据这些规范性文件(通常统称Ru1es，可译“规章”、“规则”等)实施具体行政行为时再一并请求对之“附带审”。如果这些规范性文件不经具体行政行为就直接侵犯了行政相对人的合法权益或对行政相对人产生“不利影响”，行政相对人起诉时机即“成熟”，可以“直接诉”而无需“一并诉”，法院可以“直接审”而无需“附带审”。
笔者认为，只有有条件地、一定限度地允许相对人“直接诉”和法院“直接审”，才能真正将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，才是真正扩大行政诉讼的受案范围。所谓对规范性文件(包括规章和其他规范性文件)“有限直接诉”，即指在一般情形下，行政相对人对规范性文件只能“一并诉”(或称“附带诉”)，但如果相应规范性文件不经具体行政行为即可对行政相对人合法权益造成损害，行政相对人可直接对该规范性文件提起诉讼。有这样一个案例:某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。某日，一行政机关发布规范性文件，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。对于这种规范性文件，如果采“一并诉”的方式，只有当商店购买商品后出售商品，被行政机关发现其商品包装箱上的英文字体大于中文字体并对之科处罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。但是，如果该规范性文件一经发布，所有商店即不使用这种包装箱的商品了，致使生产该商品的企业大量商品积压，卖不出去，不得不把这些商品的包装箱全部拆除、重做和更换，其损失巨大。但是该企业却因没有受到行政处罚(没有具体行政行为)而不能提起行政诉讼。尽管该规范性文件明显违法:其没有让行政相对人卖掉原有商品就生效，违反了规范性文件不得溯及既往的法律原则，从而导致行政相对人遭受巨大损失。这种“有限直接诉”主张即针对这种情形为行政相对人提供了一个救济途径:如果相应规范性文件不经具体行政行为就可能对行政相对人合法权益造成损害，相对人可直接对该规范性文件提起诉讼，请求法院撤销该规范性文件或确认该规范性文件违法，以避免实际损害的发生。
第三，现行行政诉讼法和《草案》均将行政诉讼客体限于“具体行政行为”，这在很大程度上限制了行政诉讼的受案范围。下列几类行政争议难以进入法院获得司法救济:(一)因行政合同、行政协议(如BoT、国有土地有偿出让合同、政府购买服务合同、政府与公共企事业单位签订的公共服务提供合同等)签订、履行、解除引发的行政争议。(二)因行政事实行为(如行政决定实施过程中的殴打、暴力行为、超越决定范围、条件、方式实施的行为等)引发的行政争议。(三)社会公权力组织(如基层群众自治性组织、行业协会、高等学校等)对其组织成员实施的管理性行为引发的行政争议。(四)国家机关对公职人员实施开除公职或辞退处分而引发的行政争议。引发这些争议的行为均不是具体行政行为，但也不是平等主体之间的民事行为。因此，其合法权益因这些行为受到侵害的当事人既不能向法院提起民事诉讼，民事审判庭通常不受理这些案件，也不能向法院提起行政诉讼，行政审判庭通常也不受理这些案件。这类行政争议的解决往往进入不了正式的法治渠道，导致许多矛盾长期得不到解决，乃至激化。有鉴于此，笔者建议，在修改行政诉讼法时，思想再解放一点，不要再受“特别权力关系”之类陈旧观念和理论的影响(最早形成这种观念和提出这种理论的德国和一些西方国家都早已放弃这种观念和理论了)，将行政诉讼受案范围再扩大一点，这对于渴望司法救济的行政相对人而言是个福音。
(作者为北京大学法学院教授)
