孟大川：论中国共产党依法执政的实现路径

党的十八届三中全会强调：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。作为党的建设的一项系统工程，提高党员干部依法执政的能力，深化理论认识和加强制度建设，是依法执政的基础与前提；构建党务运行机制，依法处理党与人大、政府、司法及参政党的党务关系，是依法执政的内核与要求；构建党的民主决策机制，促进重大决策的民主化、科学化与法治化，是依法执政的核心与关键；强化民主监督机制，营造社会主义民主政治的执政氛围，是依法执政的保障与归宿。深入研究中国共产党依法执政的实现路径，对于保障党内民主与推进人民民主，构建科学的党建制度体系，遏制党内腐败，改善与加强党的领导都有十分重要的意义。

一、加强依法执政的理论与制度建设

党的依法执政是党的建设新的伟大工程的重大课题，需要实现理论与制度创新，需要实现法治思维与法治方式的统一。

（一）应当明确依法执政的理论内涵。胡锦涛同志指出：“依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家”。这一论述明确了依法执政的指导思想、基本目标、基本任务与基本途径。习近平同志进一步强调：“依法执政，关键是依宪执政。”总书记的这一妙语揭示了依法执政的本质内涵，即执政党依据国家宪法法律获取和执掌国家政权，并巩固和维护其执政地位的执政方式与领导方式。

（二）应当明确依法执政的制度依据。依法执政的制度依据有：一是宪法、法律等，这是执政党依法执政的国家法治依据；二是不与宪法、法律等相抵触的党的章程、党内法规以及党的方针、路线、政策，这是执政党依法执政的党内法治依据。明确制度依据需要努力健全一整套党的依法决策、执行和监督的法律制度，依法规范执政权的行使范围、方式以及与国家政权机关之间的关系，以保障我们党执政依据的规范性、稳定性与长期性。

（三）应当明确依法执政的实施主体。从理论上看，“依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会”。但是，从具体实践上看，依法执政需要依靠每一个执政党党员领导干部尤其是第一把手具备依法执政理念与践行自觉守法行为，执政主体才不至于处于泛化与虚置状态。因此，应当加强在全党进行长期的法治教育，使每个党员领导干部自觉增强法律至上观念、民主法治观念、控权保民观念，有力推动依法执政。

（四）应当明确依法执政的监督主体。依法执政监督主体是全体公民，其监督依据应当在党依法执政的制度依据之内。只有努力培育全体党员依法执政的民主法治素养、民主法治作风与党内民主法治氛围，健全完善全社会的民主管理、民主选举与民主监督的法律制度，用宪法、法律以及党内法规，去评价、监督党的执政权，才能把执政的“权力关进制度的笼子”。

二、构建依法执政的党务运行机制

中国共产党的领导核心地位，决定了党的基本任务与党务关系是实现对国家立法机关、行政机关、司法机关和人民团体以及军队等的有效领导。党的依法执政直接决定着权力机关依法行权、行政机关依法行政、司法机关公正司法以及参政党依法参政。因此，应当通过依法规范党的执政权与国家政权机关之间的关系，构建依法执政的党务运行机制。

（一）实现党的依法执政与人大依法行权的统一。一是应当在宪法或相关法律中明确规定，执政党是制宪、修宪和重大法律议案的提案主体，以保障党领导立法的法定职权，保障党的方针、路线、政策通过法定途径上升为国家意志。二是明确规定国家政权机关领导人的推荐、提名权属中国共产党的同级党委或上级党委，并由人大选举或决定产生，使党的组织领导有法可依。三是应当依法规范人大党组领导权与人大决定权的行使范围、行使方式与行使程序，既发挥人大党组的领导作用，又支持人大依法独立行使其权力。四是细化人大对党委的监督权，切实保障人民代表及其人大常委会提出议案、建议、批评和意见的权利、提出人事罢免案的权利、提出质询案和进行询问的权利以及在人大召开的各种会议上的发言和表决不受追究的权利。

（二）实现党的依法执政与政府依法行政的统一。应当完善规制党政不分的法律制度。在政绩考核、责任追究方面，不宜将党委书记作为地方所有事务的第一责任人。明确党委书记是实施党的政治领导、思想领导和组织领导的第一责任人，而政府主要负责人则应当是经济、社会、文化等方面的第一责任人。这样既有利于党要管党，党政分开；又可避免党委插手干预政府工作的急功近利、形式主义等问题；还可通过党委对同级政府的有效领导与强力监督，促进地方经济与社会、环境等科学协调发展。党委应当加强对政府依法行政的监督权，完善政府依法行政工作的考核、监督和干部任免机制。

（三）实现党的依法执政与司法机关公正司法的统一。改革党对司法工作的领导方式。可以通过提出立法建议由人大制定和修改法律，并宏观地指导司法工作，为司法运行提供政策性保障。党组对法院检察院工作的指导，主要体现在宏观的政治层面，不涉及具体个案的讨论。改革司法机关人事制度、财政制度等。可以将司法机关人、财、物的决定权和供应权，改由中央统一管理的“垂直管理”模式，减少地方对司法机关工作的不当干预，保障司法机关独立健康运行。

（四）实现党的依法执政与参政党依法参政的统一。应当在坚持中国共产党领导立法的原则下，由立法机关以宪法为依据，制定一系列相关的政党法律，可以将中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等党内法规以及《政治协商会议章程》等成熟制度的软法以全国人大制定的基本法律的形式出现，上升为具有普遍约束力的国家意志，有利于加强而不是削弱党的领导，从而有利于社会主义政治文明建设。这样，中国共产党领导的多党合作制度才能保持制度化和稳定性。

三、完善党内依法执政的民主决策机制

党内民主决策机制是使党的重大决策能广泛汲取广大党员意见、反映事物发展规律的制度规定和程序

安排，是保障党的重大决策的科学性、合法性的基本前提。在涉及重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用时，都应当依法进行民主决策。

（一）应当完善广大党员积极参与党内决策的调查机制。在党的重大决策制定之前，应当通过会议、座谈、公示、设立意见箱、发放意见卡等方式深入调查，广开言路，广泛听取基层各方党员的意见和呼声，为重大决策获取更多更好的选项和思路。必要时可以遴选各方党员代表举行决策听证会，以保障决策的民主性与科学性。

（二）应当完善党内决策的专家论证和征询意见机制。凡是涉及重大决策的方案，都应组织有关技术专家、法律专家等进行科学性合法性评估论证，同时明确党委重大决策应当提交人大讨论和向民主党派征求意见的具体内容、程序与责任。还应当咨询人大、政协、民主党派、社会各界群众对决策方案的评估论证意见，并接受其对决策制定、实施过程的跟踪评估与监督。

（三）应当完善集体决策机制。实行重大决策的全委会票决制，健全完善党委全委会议事规则，明确划分党的党代会、全委会与常委会的职权分工、决策范围、决策程序。通过党委的决策程序制度，常委会向党代会、全委会定期汇报工作制度，常委会成员定期向党代会、全委会述职述廉制度，强化党代会、全委会在民主决策上的职能与权威，强化全委会对党的领导人的监督功能。

（四）应当完善党的代表会议常任制。充分发挥党的代表大会作为党的权力机构的功能作用，保障党代表在党代会开会和闭会期间的工作。有效扩大党内民主推荐、差额选举、竞争选举、秘密投票和直选范围。值得说明的是，在党委的推荐人选中应当实行差额推荐，将各地基层党内民主选举的成熟经验如公推直选等经验法制化。

四、强化依法执政的民主监督机制

强化依法执政的民主监督机制，才能保障各级党委依法执政的良性运行。

（一）应当强化党内平等的党员主体意识。全体党员不论职务高低、资历深浅、功劳大小、年龄性别等，都享有对党内事务的知情权、党内决策的参与权、议论党务的表达权、选择干部的选举权和对领导干部的监督权，这体现了党民主执政的客观要求，更保障了党依法执政的民主监督机制的群众基础。

（二）应当建立公开透明的党务运行机制。按照依法公开、真实可信的要求，凡需要党组织班子集体研究决定的重大问题，涉及群众切身利益的热点问题，容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，除按照规定应当保密的内容外，都要适时地最大限度地向群众公开。这是保障党依法执政的民主监督机制的程序要求。

（三）应当完善党规党纪的制定机制。在党规党纪制定的工作部门的上下级之间，党规党纪制定的工作部门与国家立法机关之间，建立沟通协调的工作机制和机构，协调党规党纪的备案和审查工作，以此奠定各级党组织依法决策的制度基础。

（四）应当提升纪检机关的执纪权威。可以实行以上级纪委领导下级纪委为主的领导模式，实现中央和省区市巡视制度常态化，上级纪委行使下级纪委领导人员的人事提名权和任命权。通过修订党章和制定党内法规，将纪委双重领导体制和巡视制度具体化、程序化、制度化。同时建立健全对纪委的监督体制，使监督者也受到有效监督。

（五）应当赋予参政党对执政党监督的法律地位与权利。建立上级党委支持与保障各民主党派对同级执政党的监督权利的具体制度。可以在民主党派中央、省级组织设立各参政党监督机构，专司党际监督职能。注意发挥民主党派监督的组织性、体制外的特点，创新政治协商的法定机制和程序，建立明确的协商内容、时效、主体、程序和方式，以及协商意见采纳与否的反馈和决策实施后的效果跟踪评估等机制。

（作者：中共四川省成都市委党校法学教授）