桑助来：提高政绩考核科学化水平应遵循四个原则

最近中共中央组织部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，对政绩考核的导向指标、考评方式及结果使用等方面，提出了新的规范和要求。我国的干部考核从20世纪90年代就提出要注重实绩，并制定了实绩考核的相关政策规定，取得了一定成效。但在实际工作中，政绩考核存在导向作用发挥不充分、准确性科学性不够、系统性不强等问题，影响了考核功能的发挥。考核是根指挥棒，对领导干部的行政行为和施政方式，具有重要的导向作用，科学的政绩考核对树立正确的政绩观和科学的发展观，引导各级领导干部干事创业、为民造福具有重要意义。但公共绩效的考核评价是一个世界性的难题，涉及行政理念、价值判断、制度体系、评价技术方法等多层面问题，如何提高政绩考核的科学化水平，不仅关系到考核自身是否准确有效，更关系到导向目标能否实现、会否发生偏差，关系到干部积极性创造性的发挥和引导，关系到改革难点的突破和经济社会的科学发展。提高政绩考核的科学化水平应把握以下几个原则：

（一）客观公正。政绩是领导干部和领导班子在一定时期内履行职责、开展各项工作所产生的结果和效能，是领导者决策、执行、管理等施政行为对经济、社会、环境影响的客观反映。政绩考核要坚持实事求是、客观公正，力求全面准确科学反映政绩水平，只有做到客观公正地考评政绩，才能保证客观公正地评价选拔干部，提高干部选拔任用的公信力。为此，一要避免长官意志。要防止个别领导的主观判断对政绩考核形成干扰，更不能简单地用领导印象分代替科学严肃的绩效考核。二要避免“干部出数字、数字出干部”现象产生。在政绩考核中，有些指标用数打分、凭数说话是必要的，但数据必须真实可靠，数据调查要保持准确性和独立性，要采取有力措施，解决政绩驱动下的虚数、假数和篡改数据等问题。三要避免打人情分。现行的政绩考评主要是一种内部评估，一些考核评价人员往往根据关系远近来决定打分高低，或者你好我好大家都好，最后难以真正分出高下优劣，使政绩考核流于形式。要加强监督检查和教育培训，增强考评人员的责任心，同时，要探索建立独立、专业、权威的考评体系，将对人的考评与对事的考核既有机结合起来，又相对分开，先考事再评人，避免因为人的因素影响对事的客观考评。

（二）系统全面。一个领导班子和主要领导人，其政绩表现在经济、政治、文化、社会、环境及内部建设等多个方面，科学的政绩考核要体现政绩的这一特性，不能简单以GDP论英雄。为此，要处理好这样几个关系：一是全面与重点的关系。政绩考核要看领导者履职的全面情况和经济社会各方面的实际成效，但同时也要突出重点，要根据当前存在的突出矛盾和问题，加大一些指标考核权重分量。一方面，通过突出相关指标的考核推动一些突出矛盾问题的解决。另一方面，也要注意不能把某一项指标作用无限夸大，或者为了突出某项工作或某个部门任务，简单地搞一票否决，否则，会影响考评体系整体功效的发挥。二是普遍与特殊的关系。我国地区差别很大，各地特色不同，在制定考评体系时，既要遵循政绩考核的基本原则和要求，坚持科学发展的导向，同时也要根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责情况，因地制宜制定考评办法，反映当地特色，符合本地实际。三是“考什么”与“怎么考”的关系。考什么、确定什么指标固然重要，但怎么考有时更为关键。政绩考核是一个系统工程，其效果取决于各部分、各环节的相互配套和衔接。比如在制定考核指标时，既要考虑指标的导向问题，也要考虑一些指标量化的可能性、数据的可得性，再好的指标如果不具有可操作性或者容易出现人为干扰，发生失真失实，也没有意义。因此，要把“考什么”、“怎么考”、“谁来考”、“怎么用”有机地结合起来，提高考评体系整体的科学性和有效性。

（三）注重实效。实效是领导者制定的各项规划、决策、政策等行政行为在实际工作中产生的成效，是经过实践检验的效益。现代绩效评价一个很重要的理念就是结果导向，美国《国家绩效评论》将官员绩效考核的本质界定为：“促使政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责”。结果就是公共管理行为对经济社会环境等方面的综合影响和成效。比如一项经济政策，有利于经济增长，但有损于环境保护，则这项政策的效益评估结果就有可能是零或负值。结果导向的考评体系，能有效避免许多弄虚作假的“形象工程”和“政绩工程”，大大增强领导干部的责任感，提高决策的前瞻性和发展的可持续性。在实际工作中，应注重以下几点：一是要正确认识过程与结果。从管理的角度看，既要重视结果，也要重视过程，没有好的过程难有好的结果。但从政绩考核的角度看，应鲜明提出结果导向，考核指标应注重结果性指标，不能让所谓过程性的成效掩盖结果上的问题。一些地方常考评的民生支出占财政支出的比例，就是一个过程性指标，不能简单地看花了多少钱、花钱的比例，关键要看钱花的实际成效，如解决了多少困难家庭的就业、多少失学儿童入学等问题。二是要正确对待显

绩与潜绩。从对经济社会整体的发展影响来看，潜绩更带有根本性和长远性，是真正的政绩。但由于潜绩难以量化，而且其成效有一个表现过程，这就给政绩考核能力提出了更高要求，需要在更新政绩考核理念、掌握政绩考核规律、运用有效技术方法上下功夫。三是正确分析当前与长远。打基础、利长远、可持续，是政绩考核的重要导向。任何一届领导者的政绩都是在前任的基础上创造的，又对后任工作产生重要影响，因此，政绩考核不仅要注重现状评价，也要分析过去基础、评估未来影响。比如一些地方领导人，为了创造政绩，靠大量举债搞建设，急功近利、竭泽而渔，造成地方政府债务负担加重，影响此后的建设发展。还有环境保护、土地利用等问题，都是百年大计，也需要处理好当前与长远关系，不给以后的经济社会发展留下隐患。这些都要求政绩考核要有大局观和战略思维，不能仅仅停留在考评的技术层面。

（四）与时俱进。政绩考核不仅是干部考核评价的重要手段，也是公共管理上的一个核心问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。20世纪80年代，在世界范围内兴起了新公共管理运动，公共管理和国家治理方式发生重要变化，政府绩效评估作为一种有效的管理模式和手段，在许多发达国家治国理政中得到普遍推广和使用。我们要认真研究和借鉴国际上政绩考评的成功经验和技术方法，改革传统的官员考核方式，逐步推进政绩考核的现代化。首先，要更新考评理念和原则。长期以来，效率原则是公共组织基本的价值取向，行政高效成为行政的最高原则。但随着民主化的发展，人们越来越认识到，政府治理的本质是为人民服务，政绩好坏要由人民来评说，人民满意是政绩评价的最高标准，要采取切实可行的办法，让社会公众在政绩考评中占有重要位置。其次，要掌握现代公共绩效评估的理论和方法。考核评估政绩是一项复杂的系统工程，不能简单地用定几个指标、加几个数据来解决，要重视现代绩效考评理论的研究和先进技术方法的运用。长期以来公共管理标准的模糊性和不确定性，导致公共绩效考核一直徘徊在主观与客观之间，使绩效考核成为公共管理上的瓶颈。现代政府绩效评估经过长期实践探索，形成了以“三E”为基础的理论体系，即从经济性（Economic）、效率性（Efficiency）和效益性(Effectiveness)三方面来衡量公共绩效。“三E”理论的提出及在其运用中产生的各种技术方法，包括公共绩效平衡记分卡方法、PART评估工具等，使公共绩效的评估成为可量化、可比较的科学体系。这些理论和方法，反映了公共绩效考核的基本规律和特点，值得很好研究和吸收。再次，要搞好内部评估与外部评估的结合。目前我国政绩考核主要局限于机关内部的上对下考核，这种考核具有效率高、信息采集方便、权威性强等特点，但也存在专业化程度不够、社会认同度不高、容易产生主观偏差等问题，要搞好内外结合，不断加大外部评估的力度，调动和整合社会资源参与考评政绩。要探索建立专业化的政绩考核队伍，发挥社会评估调查机构和专家学者的作用，提高政绩考核的开放度和透明度。同时，要探讨建立多层次多层面的公民评议体系，将管理和服务对象纳入政绩考核，探索建立公民满意度调查制度，用可以量化和测度的人民满意来引导和检验领导干部的施政行为，不断推进政绩考核的科学化、民主化和制度化。

（作者：人力资源和社会保障部研究员）