黎明 黄毅彬
党的十八届三中全会在部署加快生态文明制度建设时提出要划定生态保护红线的任务和措施。习近平总书记指出，要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是不要越雷池一步，否则就应该受到惩罚。这是对生态环境保护提出的新的更高的要求。作为国家和陕西省重点生态功能区和南水北调重要水资源保护区的陕西南部石泉县，是国家扶贫开发工作592个重点县之一，全县18万人口，贫困人口占了三分之一，全面建成小康社会任务艰巨。在新要求、新阶段、新形势下，扶贫工作是贫困地区的首要政治责任、主要经济工作和重要社会管理内容。如何围绕在保护好生态的同时，作好扶贫解困工作，提升科学化水平，开创工作新局面，是一项需要长期探索实践的重大课题。
一、牢固树立生态保护、生态发展的理念
石泉县地处秦巴山区腹地，全县总面积1525平方公里，总人口18万，其中农业人口15万，属国家扶贫开发工作重点县、全国革命老区县和秦巴山区集中连片开发覆盖县，也是国家和陕西省重点生态功能区和南水北调重要水资源保护区。“十一五”期间，虽解决了2.74万贫困人口的温饱问题，2.99万低收入人口实现脱贫，但依据新扶贫标准，2011年全县尚有贫困人口6.6万人。但石泉县同时也是一个山青水秀、空气清新的“大氧吧”，特别是随着汉江梯级开发的建设，在县境内汉江干流建成的两座装机共40余万千瓦的水电站，形成的一江两坝、一江两湖，全省仅有，生态优势明显。
实施生态建设六大工程保护生态环境。按照生态功能区和南水北调重要水资源保护区的定位，结合自然资源禀赋特点，石泉县在全县11个镇全部创建为市级生态镇的基础上，2013年底又对照省标，紧盯国标，启动实施生态建设六大工程，分步实施创建省级、国家级生态县，保护好生态。生态建设六大工程即生态城镇、生态工业、生态农业、生态林业、生态旅游、生态文化六大工程。生态城镇结合城镇建设、城乡一体发展、陕南移民搬迁和重点旅游景区建设，以优化人居建设布局、完善城乡基础设施、构建城乡景观体系为主要内容，努力打造生态宜居城乡环境，到2015年，城镇污水集中处理率达80%以上，生活垃圾无害化处理率达90%以上；生态工业牢固树立“既要金山银山、又要绿水青山”理念，加快产业结构调整和优化升级，做好工业园区规划，合理布局园区项目，构建生态产业链，建设生态工业园区；生态农业以发展现代农业、绿色农业为方向，以桑、畜、菜、茶、药为主导，加快农业结构调整，推广农业新技术，建设一批生态型、循环型农业园区和示范项目，使全县绿色、有机、无公害农产品种植面积比例达到50%以上；生态林业大力实施荒山造林、封山育林、退耕还林等工程，围绕沿河、沿路、沿街、公园、住宅区等重点区域，深入开展植树造林活动，加大城镇园林绿化力度，到2015年，全县森林覆盖率达到75%以上，城镇人均绿地面积超过8平方米；生态旅游以生态理念指导旅游镇及景区建设，使城镇建设、旅游设施与自然景观相协调，与生态环境承载能力相适应，全力打造“秦巴水乡、石泉十美”旅游品牌；生态文化积极弘扬乡土文化的生态文明价值，加大鬼谷子文化、蚕桑文化、汉水文化的保护、挖掘、整理、宣传力度，打造石泉独具魅力的生态文化品牌，保护生态环境。
扬长避短、制定生态旅游兴县战略。按照政府引导、企业主体、部门联动、市场运作的发展模式，强力推进景区景点开发，狠抓配套项目建设，不断加强行业管理和创新服务能力，旅游综合收入已占全县生产总值的20%左右。
着力景区景点提档升级、增强内涵。2013年以来，该县以创建省级旅游示范县为契机，全面推动旅游产业转型升级。明确了以实施“七大提升工程”为载体，加强景区景点、基础设施、文化内涵、宾馆餐饮、宣传营销、商品开发和服务管理等方面的建设与提升。制定旅游产业提档升级工作实施方案，采取系统配套、壮大规模、提升档次、增强内涵等措施，使该县旅游资源得到充分保护和开发，不断壮大石泉旅游产业，先后建成了燕翔洞、中坝大峡谷两个国家4A级景区，后柳水乡、“汉江三峡”、灵雀山文化苑、云雾山鬼谷岭等景区景点的持续开发建设 。
打造“秦巴水乡、石泉十美”品牌。改变过去单一的发放旅游宣传册简单方式，通过扩大投入，多种方式宣传并举，宣传石泉旅游品牌，扩大知名度和美誉度。采取拍摄旅游风光片、电视专题宣传广告片、石泉十美旅游宣传画册进宾馆、进饭店，打造“秦巴水乡、石泉十美” 品牌，提升知名度和美誉度。同时，还与企业联手参加省、市、县举办的各类推荐活动，去年成功举办了中国.石泉生态旅游杯第62届世界小姐大赛陕西总决赛，在陕西电视台投放了系列形象宣传广告增强效果，极大的提高了石泉旅游知名度，推动旅游产业健康持续发展壮大。2013年接待游客256万人次，实现旅游综合收入达10。24亿元，分别增长28%和21。9%，使旅游业真正成为富民富县的朝阳产业，成为农民摆脱贫困、增收致富的重要途径。
二、在创新扶贫工作方式上积极探索新途径
2012年以来，石泉县在运用“一村一策、一户一法”的基础上，创新尝试“一县一式”，全面推行“划分五类扶贫对象、对应实施五大工程、配套建立五项机制”的“三五”扶贫工作方式，通过思路变新，推动机制创新，实现方法出新。
（一）做法
2011年，县委、县政府在总结前一轮扶贫工作和制定新一轮扶贫规划时，经过全面深入调查研究，针对贫困人群的差异性、致贫原因的多重性和扶贫工作的复杂性，从理清思路、科学谋划入手，把准扶贫脉博，确立了“分类扶持，片区开发，工作到村，扶贫到户”的原则和“一县一式、一村一策、一户一法”的思路。围绕“十二五”全县减少贫困人口3.6万人，移民搬迁1万户，贫困地区农民人均纯收入达到6500元以上，基本实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，免费教育、基本医疗、住房和养老有保障”的目标，决定瞄准“五种类型”，实施“五大工程”，建立“五项机制”，以推行“三五”扶贫方式来全面提高扶贫工作的能力和实效。
科学划分五类对象。提高扶贫工作针对性。区别情况、分类施策的扶贫工作的重要原则和基本规律。通过带着分类意图的深入调查摸底，在全面掌握各类致贫不同原因和生存状态差异的前提下，把贫困人口分成了五种类型。
移民搬迁类，属分散居住高寒偏远山区需要搬迁的。现有0.32万户1.1万人由于生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害濒繁，贫困程度深，倒致脱贫难度大，因灾返贫多，唯有搬迁才能拔掉穷根；综合扶持类，属于农业基础较好，生存条件尚可，人口相对集中，但基础设施薄弱，主导产业不强，农民收入低而不稳，公共服务不到位，脱贫返贫波动无常，这部分有0.65万户2.5万人，处在5个镇的9个集中连片特困区域。
救助保障类，是因生理缺陷形成的痴、呆、哑、傻和无依无靠的五保、低保等特殊群体。大多生存能力弱，主要依赖救助保障，一部分虽享受社会保障但标准低仍摆脱不了贫困，另一部分游离于保障范围之外。目前，全县需要实行集中扶助和供养的特困对象有0.72万户2.29万人。
教育扶贫类，专指没有受教育或文化程度很低，智能和技能“双低”群体。据抽样调查，2010年全县具有初中文化程度的66302万人人，小学文化程度的60718万人，文盲3841人，三者合计占全县常住人口的76.5%。
医疗扶贫类，主要源于因贫致贫或因病返贫群体。全县农村新型合作医疗虽已覆盖90%以上，但由于受居住条件、身体状况、经济基础、贫困程度等因素制约，一部分群众看病不方便、看不起病、看不好病的问题仍很突出，有0.67万户2万人需要从医疗保障入手减轻医疗负担和提高劳动能力。
着力实施五大工程，增强扶贫工作实效性。掌握了贫困类型，清楚了不同需求，着眼对症下药，标本兼治的实施“五大工程”之决策油然而生。
实施移民搬迁工程。该县抢抓省委、省政府实施陕南避灾移民搬迁的大好机遇，采取避灾扶贫和生态移民搬迁结合共推，坚持政府主导、农民自愿，规划引领、产业支撑，有业安置、持续发展的工作思路，出台优惠政策，综合分类施策，抓点示范带动，创新解决难题，将居住在海拔800米以上高寒偏远山区、受地质灾害、洪涝灾害或其它自然灾害影响严重，无发展潜力的贫困人口，通过搬迁进城、入镇、进社区、进园区，从根本上解决其生存和发展问题。
实施造血扶贫工程。按照“县域统筹、连片开发、项目到村、扶贫到户”的思路，遵循“瞄准对象、分类扶持、整合资源、综合施策”的原则，重点对因基础设施、经济基础等原因，导致发展单一、缺乏后劲、处于温饱线上波动的贫困人口和5个镇14个连片特困区域，采取政府帮扶、整合项目、完善基础设施、培育主导产业等措施，不断增强贫困区域和贫困人口造血功能，实现区域带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的目标。
实施输血扶贫工程。贯彻“集中供养、开展救助，严格标准、落实政策”的原则，紧扣保障特困弱势群体的基本生存权利，实现吃饱、穿暖、有房住的基本目标，一方面用好国家保障政策和政府救助资源，另一方面创新农村“三留守”管护机制，发挥基层组织和社会资源作用，将低保户、五保户、老年人、残疾人、未成年人及其他需要政府救助的弱势群体及时纳入保障帮扶范围，分别实施集中供养、政府救助和社会帮扶，切实缩小贫困人口圈内差距，确保社会特困弱势群体共享改革发展成果。
实施教育扶贫工程。按照“政府主导、社会参与”、“扶贫先扶智、彻底斩断贫困链条”的思路，创新留守儿童教育管护机制，健全职业成人教育网络体系和贫困学生资助体系。投巨资相继实施教育均等化六大工程，留守儿童管护的“石泉模式”在全省推广，中职学历教育和产业“强村大户战略”有序推进，在全市率先实施职业免费教育、学前一年免费教育、学前一年至高中阶段免费教育，开展机关对口帮扶28所学校和千名干部结对帮扶千名贫困学生活动。
实施健康保障工程。出台贫困人口住院医疗县内外报销额度及重大特殊疾病救助、二次救助等优惠政策。全县累计建立贫困人口健康档案15.74万人，对10314名65岁以上老人进行了健康体检，接受健康教育群众3.4万人，开展经常性爱国卫生运动、定期义诊、上门等活动。整合合疗、慈善资金、红十字会资金对特困人口的医疗费实行全额报销，在县乡医疗机构设置扶贫床位。
创新建立五项机制 强化扶贫工作保障性。为充分激发扶贫工作的活力，整合政治经济社会各方资源，夯实扶贫开发的组织保证，该县大胆创新建立了扶贫工作“五项机制”，以实现推进顺利，运转顺畅。
建立干部包抓机制。该县坚持“政府主导、社会参与、优势互补、助需对接”的原则，建立了以领导联镇、部门包村、干部包户为核心内涵的“一问三包五联“包抓机制。实行网络问需问计问民生，34名县级领导包11个镇、211个村（社区）各由1名正科级领导包抓、1000名后备干部包1000个贫困户、1000名一般干部担任1000名贫困学生的“代理家长”，一包三年不脱钩，同时县级领导和科级干部各自确定联系党代表、人大代表、政协委员、离退休干部、基层群众。对贫困村全覆盖的包联和对重点贫困户结对帮扶，有效加强了扶贫的组织领导、工作指导和直接投入，用制度夯实了扶贫开发的组织和干部保障。
建立社会帮扶机制。借助新一轮省级“两联一包”工作契机，组织动员县内外慈善组织、爱心企业和爱心人士，通过带信息、带项目、带市场、带技术和扶产业、扶学业等多种途径，帮助贫困村和贫困户加快实现脱贫。深入开展千企千村扶助行动。截止目前，主要依靠社会力量共为贫困村直接投入资金175万元，捐赠物资折价25万元，初步形成了全社会关心、支持扶贫开发工作的大扶贫格局。
建立投入保障机制。该县不断加大财政配套资金投入力度，将县级财政每年新增财力的5%作为扶贫专项资金，集中用于扶贫综合开发。按照“渠道不乱 、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，把整合涉农部门项目资金的40%用于解决连片贫困村的基础设施、生产生活条件改善及特色产业培育。积极争取上级扶贫开发和支农项目，引导和鼓励金融信贷和社会资本投入，建立和完善村级互助资金组织，强化扶贫开发资金使用管理，初步建立了以财政资金为主导的多元化扶贫投入机制，有力解决了贫困村发展难、行路难、用电难、饮水难等一批突出问题。
建立评估验收机制。规定各单位负责包抓的贫困村，按产业发展、基础设施、人居环境、社会事业和村级组织等内容，干部包抓贫困人口按人均纯收入、生产生活环境、生活质量、医疗卫生情况和子女受教育情况，分别实行百分制扶贫考核。考核采取召开镇村座谈会、听取汇报、实际察看、逐户评估、群众评议等多种形式，现场验收，当场打分，结果公布，广泛征求群众意见。对达到脱贫标准的特困村将其从贫困村中出列，达到脱贫标准的人口停止相关到户扶贫开发政策扶持，对返贫人口将其列为贫困人口扶持对象继续帮扶，直至脱贫。
建立考核奖惩机制。将扶贫“三五”工程纳入县上对各镇、各部门年度目标责任考核内容并给予重点赋分，把考核结果纳入镇和部门党政一把手工作实绩考核，实行扶贫开发工作“一票否决 ”和“责任问纠”制度，扶贫包联工作与干部年度考核、职务任用相挂钩。
（二）成效
2012年以来，石泉县在片区综合扶贫，对象按需扶贫的基本思路指导下，扶贫开发工作取得实质性、突破性进展。
贫困区域和贫困人口生产生活条件大为改观。实施了十三年免费教育，惠及数千个贫困家庭，率先推行了特困人口医疗费全报销制度，低保实现了贫困人口“应保尽保”，社会保障提标扩面全部到位。投资6000余万元用于改善连片特困片区基础设施、发展主导特色产业。已经移民搬迁安置3100户11470人，从根本上改善了这部分人的生产生活条件。通过实施“三个五”扶贫方式，给贫困区域和贫困人口带来了新发展、新机遇、新气象，2012年减少贫困人口6600人，贫困人口人均收入增长955元，创历年最高。
农业主导产业稳定发展，规模化集约化水平显著提升。以桑、畜、菜为主导的农业产业不断壮大，现代农业园区和合作社发展势头看好，农业规模化集约化水平大幅提升，2个园区被评为省级示范，“池河明星猪→沼→桑现代农业示范园”模式在全省推广。合作社经营模式日趋成熟，逐步由互助组织性质向市场主体性质迈进，受到了省市领导的充分肯定。
推进“三业”富民，农民收入持续高速增长。在扶贫工作中扎实推进主导产业发展，大力扶持家庭创业，不断提升劳务输出的组织化水平。农民人均纯收入达到5948元，增长16.6%，增长率连续多年保持在两位数以上，创业就业工作连续多年获得全省先进。
城乡统筹步伐加快，城镇化水平大幅提升。通过狠抓现代农业和工业园区建设、狠抓移民搬迁和现代新型社区建设、狠抓城镇基础设施配套，2012年城镇化率提高3.2%，达到37.4%，吸引5252人进城入镇。今年已列入全省推进城乡发展一体化试验示范县。
农村社会管理不断加强，农村保持和谐稳定。建立和完善了干部联系群众、便民服务、信访维稳等八大社会管理机制，尤其是深化了农村“三留守人员”管护工作，建立了矛盾排查化解长效机制，健全了农村治安防控机制。全县未发生大的群体性事件、社会治安案件和安全生产事件，继续保持了农村社会和谐稳定。
（三）启示
其一，跳出扶贫谋划扶贫。扶贫工作既属于经济范畴，也是民生内容，还是社会问题。石泉站在全县经济发展全局和社会管理大局来思考权衡扶贫工作，围绕扶贫而不局限于扶贫，立足扶贫但放眼全局。必须认识到扶贫是城乡统筹发展的“短板”，在规划制定实施，资源调配使用，政策措施落实上体现扶贫为重。必须把扶贫当作加强社会管理的“重头戏”，对贫困区域和弱势群体存在的矛盾隐患优先治理，对不均等、不到位的公共管理和服务抓紧解决，打牢全县稳定和谐的基础。必须把扶贫当作坚持群众路线的“大舞台”，扶贫就是贫困地区最重要、最迫切的群众工作，增强群众观点，贯彻群众路必须首先抓好扶贫帮困工作，下功夫努力缩小区域差别和贫富差距。
其二，遵循规律实施扶贫。扶贫开发工作要坚持在实践中探索规律，把握规律，顺应规律，不能急于求成，更不能主观臆断。必须在规划上注意当前脱贫与长期发展相结合，在片区开发上注意基础设施与生态环境保护相结合，在分类施策上注意物力扶持与智能培育相结合。石泉自觉纠正赠予式、福利式、不计效益的扶贫思想，发展12个现代农业园区，扶持近5000个产业大户，组织起20余个民专业合作社，招商引资和本地城镇资本下乡办起一批农产品加工流通企业，做到主动遵循市场规律。而且坚持抓内因、强自身，特别重视贫困村领导班子建设和村级自治机制建立，对所有贫困村班子进行了整顿，35%的村主职干部进行了调整，全面推行村级事务“五步三公开”工作法。
其三，抓住核心开展扶贫。扶贫工作的核心在人，主体是贫困群众，主力是县镇村三级干部。石泉坚持以人为本，深化参与式扶贫，尊重农民的意愿，着力于提高他们自我积累和自我发展能力。在突出提高贫困人口的基本素质，开发农村人力资源上，既坚持学龄孩子入学“一个都不少”，又推行农民技能培训“存量一个不漏、增量一个不减”。项目建设中，强化农民的选择权、知情权和监督权，办成贫困农民迫切需要解决，又能使之直接受益的好事、实事。为了提高各级干部参与扶贫和服务群众的本领，在建立“责任到人、工作到户”等机制的前提下，办《石泉讲堂》，编本土教材，建培训基地，办技能培训班，开展党政事业干部全员学习考试，组织镇村干部“一人学一技”，进行农民选项培训等，全面提高党员和基层干部自身知识和技能。出台加强农村基层干部政策文件，关爱原待镇村干部，建立健全村运转经费和村干部补贴制度和年满60周岁正常离任村干部生活补贴制度，基本形成了一套“来源稳定、管理规范、保障有力”的激励机制。
其四，坚持实干推动扶贫。扶贫工作必须以艰苦奋斗精神为动力，以踏实认真的作风为支撑。石泉把扶贫作为加强干部作风建设的切入点，紧扣“转变作风、狠抓落实、优化环境”主题，以集中整顿、督促整改为抓手，强化实干意识，提升服务能力，完善干事机制，初步形成了“热爱石泉、热情友善，敢为人先、开放包容，团结和谐、敬业奉献”的石泉精神，营造了风清气正、政通人和、干事创业、共谋发展的浓厚氛围。实践证明，只有把转变干部作风作为刻不容缓的重要使命，碰真来硬，务求实效，使老百姓真正得到实惠，干部作风得到根本转变，才能形成加快发展、实现减贫的强大合力。
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