姚桓：责任追究使政绩考核真正“硬起来”

中央关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知明确提出,对违背科学发展行为实行责任追究。这是全面使用考核结果、从干部管理制度上落实科学发展观的刚性措施，有了这一措施，整个考核工作才能形成闭环。其实，政绩考核讲了多年也实行了多年，在一些地方效果似乎并不理想，究其原因，除了政绩考核偏重GDP的导向偏差，一个重要原因是，在实践中缺乏严格的责任追究。而缺乏责任追究，政绩考核制度存在一大缺口，如同木桶出现了一块短板，政绩考核就被软化，考核结果被束之高阁，甚至演化为评功摆好的手段、摆摆样子的过场，结局自然皆大欢喜：功劳人人都有，只是大小不同；缺点人人有份，全部无关痛痒。要使政绩考核真正派上用场而不流于形式，必须强化责任追究的理念并付诸实行。

责任追究理念之一：权力与责任相对应，使考核真正“硬起来”。行使权力必然承当相应的责任，是现代民主政治的通则。在社会主义国家，在执政的共产党内，干部掌握的权力，来自党和人民的授予，这种授予关系，决定了干部对党和人民承担特定的责任，不仅要为党和人民的利益努力工作，而且必须接受党和人民的监督，对其工作中的失误和造成的损失承担责任。权力的来源和属性决定了，党组织和人民对干部失职渎职的责任追究具有必然性、合理性。试想，如果权力的所有者、授予者不能对权力的行使者实行监督，不能追究失职渎职责任，那就意味着主权者地位的削弱和主权意志的丧失，也会最终导致权力的异化。当然，责任追究不止是出现在政绩考核中，应体现在干部管理的全过程，毫无疑问，在政绩考核中引入责任追究，才能使科学发展要求成为刚性约束，使考核真正“硬起来”。

责任追究理念之二：实事求是，坚持党和人民利益至上。政绩考核与党风廉政责任制检查有区别，其责任追究内容更全面，实行起来也更复杂。需要明确的一个前提是，政绩考核首先不是为了表彰提拔干部，而是监督、促使干部更好地履行职责，为党和 人民的利益更好地工作；因此，表彰提拔和责任追究是统一的，如同一枚钱币的两面，实质都是为了维护党和人民利益的利益。根据中央通知，主要对“给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的”行为进行处理。这最清楚不过地体现了党和人民利益至上。长期以来，不少地方存在“干部出政绩——群众掏腰包——干部升迁——政绩转化为国债”的怪现象。一些地方抓出的 “发展政绩”已经与人民利益相背离了。实践一再证明：发展是硬道理、乱发展没道理，科学发展才是真正的硬道理，因为只有科学发展才符合人民利益。中央通知中的 责任追究，清楚地体现了以人民利益为导向和准绳，能够确保科学发展观落到实处。

责任追究理念之三：约束、保护与激励相统一，为干部工作注入正能量。责任追究不能简单理解为惩处，而是把惩处约束、保护激励融为一体。有了明确严格的责任追究可以促使领导班子、领导干部自觉实行科学决策、民主决策，谨慎行使权力，这当然是约束，同时也是对领导班子、领导干部的有效保护，因为有助于保证权力运行的预期，防止和避免错误。责任追究打破了干部干好干坏一个样，无论工作出现多大失误、造成多大损失，只要钱不入自己腰包，一律可以当太平官、坐铁交椅的潜规则，克服了干部工作中最大的不公正现象。实行责任追究，不是让干部不干事，而是促使干部干好事、干实事、干成事，是激励干部勤奋工作创造佳绩，其出发点和结果完全是积极的。

落实上述理念，需要注意：

制定具体明确的责任追究办法和工作程序。责任追究要按照制度办事。从词源学看，英文的“system ”,既可翻译为“制度”，亦可译为“体系”，二者有相通、相似之处。结合词语意义和实际工作可以看出，简单的一项规定只是制度要素而不是制度；制度也不是单摆浮搁、彼此互相割裂的各项规定的拼凑，而是各种制度要素有机相连、成龙配套的规则体系。在实际生活中，任何一项完善的制度都是一个完善的体系，包括三个”W”：实体性的制度（即WHAT,规定“做什么”）、程序性的制度（即HOW,规定“怎样做”）、保障性的制度（即WRONG,规定“不执行制度如何纠正”）。如果只规定“做什么”而不规定“怎样做”，不解决违反规定如何纠正，就如同要过河而找不到桥和船一样。现有的许多制度都因缺乏程序性、保障性的制度而无法落地。根据经验，责任追究制度一般包括调查了解情况、取证、确定责任追究对象、分析责任程度、对责任对象进行询问并听取申诉、党组织初步研究、再调查、征求有关部门意见、讨论决定、报上级批准、公布等环节。现行党章规定，在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。在责任追究过程中尊重本人的申辩权，有助于全面了解情况，防止错案，使决定经得起历史的检验。

明确责任对象，区分责任。责任追究对象包括领导班子集体和领导干部个人。追究领导班子集体责任是有法规依据的。党章明确规定，党组织如果在维护党的纪律方面失职，必须收到追究；还规定，对于严重违反党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明情况核实后，应根据情节严重的程度，作出进行改组或予以解散的决定，并报再上一级党的委员会审查批准。这个规定十分明确严格，就是说，即使是领导班子集体作出的决定，如果是错误的并造成重大损失，也必须追究，不应当也不允许出现“法不责众”问题。同时，党所实行的集体领导和个人分工负责相结合制度，要求对集体责任做具体分析，分清主要领导责任、重要领导责任和一般责任，不允许借口集体领导而回避个人责任，从而使责任虚化。通常一个班子在决策时，主要负责人和直接主管的意见会得到更多的尊重，所以在追究集体责任时，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策的班子其他成员承担重要领导责任。规定的依据是实事求是和权责对应。实际生活中，一些领导班子成员成员出于对主要领导和主管的尊重，或担心不了解情况而乱放炮，或怕被指责“干预、插手别人事务”，只谈补充性、建设性意见；或者明明知道决策是错误的，怕得罪主要领导和多数人，怕坚持原则而遭“逆淘汰”，对错误意见“顺向思维”、 敷衍塞责、违心赞成。这种干部的可悲之处在于，“非不知也，乃不为也”，在党和人民利益与个人利益、是非原则与人情关系之间，错误地选择了后者，反映了自身党性和人格的缺陷，这样的干部也应承担一定责任。如果完全是领导干部个人决定作出的错误决定，则追究他个人的责任。生活中有这样的现象，主要领导者利用制度漏洞，把个人意志强加于集体，集体决策成为变相的个人决策，当然要由个人负责。如果对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的，应明确不承担任何责任。这样规定是一种正确导向，对于鼓励干部分清是非、坚持原则，十分必要。总之，要防止因责任笼统而无法追究，有人错误严重却逃之夭夭，有人心安理得地逃避追究；另一方面却有人代人受过的现象。

分析责任、错误的性质和程度，严肃、慎重处理。对违背科学发展行为的责任追究，首先要看客观造成的损失。判断损失的程度要具体化，什么是损失，什么是严重损失，什么是重大损失？不能主观认定，在这方面，应借鉴刑法中一些规定的思想，引入“量”的概念。这里面对的一个复杂问题是，对违背科学发展行为的认定，有时需要一个过程，是非功过，因种种原因而当时难以判断。对这类个别问题，既要慎重从事也不能撒手不管。对问题予以备案，留待实践经验，实践证明确实造成重大损失，即使干部已经离任，也要追究责任。同时也要看当事者的态度。对决策过程中不负责任，拍脑袋决定、拍胸脯蛮干，独断专行地做出错误决定；以各种借口把错误推诿于集体或他人以减轻个人责任；虚报谎报、隐瞒实情、抵制调查造成更大损失的，必须从严处理。

培育问责文化，保证责任追究不受干扰。责任追究制度与问责文化，一个是骨架，一个是血肉，二者如同车之两轮、鸟之两翼，共同保证和促进责任追究的落实。由于官本位残余的影响，严格要求、责任追究的理念并未在组织部门和广大干部中牢固树立，一些干部出了问题，不是自我反省，而是认为“冤枉”、抱怨“官运不好”，“走了背字”，更有上下左右为之说情。对此，应该在健全、完善责任追究制度的同时下大力气培育问责文化。在全社会首先是党内形成干部失职渎职必须追究的价值判断和舆论氛围，让责任追究成为常态。干部从履职的第一天起，就要树立强烈的责任意识。要勇于和善于负责，在工作中既敢于创造、开拓创新，又谨慎从事，尽最大努力避免失误。一旦出现失误，则要实事求是地承担责任，包括接受组织处理和必要时引咎辞职。这既是党性的要求，也是公务人员应有的职业道德。(作者 中国延安干部学院兼职教授)

原载：《中国党政干部论坛》2014，1期