孔玲
2013年1月22日,习近平总书记在中央纪律检查委员会第十八届二次全体会议上强调指出,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。总书记的这一重要讲话精神振奋人心,有人认为,这一讲话所阐述的权力制约和监督思想,体现了现代政治文明,是中国共产党对于把握与借鉴人类政治文明成果的最高水平,不仅对党的建设具有历史意义,对我国的政治建设与文化建设也具有长远意义。
“把权力关进笼子里”,可谓当今社会的一句政治名言。在习总书记讲话之前,曾有政治家也说过类似的话:“人类千万年的历史,最为珍贵的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大师们的经典著作,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关进笼子里的梦想”。今天,习总书记更明确提出,要把权力关进“制度”的笼子里,就是强调要用刚性的法律制度来约束和控制国家权力。
其实,把权力或统治者关进笼子里的约束权力的思想主张,在近代以来的许多思想家那里就已明确提出。17世纪的洛克在其《政府论》一书中就认为统治者会滥用权力,并提出“对于滥用权力的真正纠正办法就是用强力对付强力”。18世纪的孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中也认为:“一切有权力的人都会滥用权力,这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才会休止。”“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。19世纪英国历史学家和政治思想家阿克顿勋爵在他的《自由与权力》一书中,有一句为人们熟知的经典名言:“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败”,所谓的“绝对权力”就是不受任何约束控制的权力,所谓的“绝对腐败”就是完全腐败,换言之可谓“有权必腐,极权极腐”。为此,他们都极力主张“权力必须受到约束”,一定要“把统治者关进笼子里”。
为什么一定要把权力或统治者关进笼子里?归根到底,是由人的本质属性所决定的。人是一种具有动物性和社会性的野蛮与理性相结合的复杂体,正如恩格斯在《路德维希费尔巴哈和德国古典哲学的终结》一书中所说的:“人是什么?一半是野兽,一半是天使”。“天使”利它善良,“野兽”自私凶恶。人就是一种天使与野兽相结合的特殊动物,是善恶两性的结合体。美国宪法之父麦迪逊认为:“如果人都是天使,就不需要任何政府了；如果是天使统治人,就不需要对政府有外来的或内在的控制了”。他们还认为,政府权力产生于社会高于社会,是凌驾于社会之上的一种强大力量。如果人性中的“恶”在不受任何约束的情况下与这种强力相结合,就会使一些拥有权力的政治人物,变成比狮虎更为凶恶的猛兽,致使政治成为“猛于虎”的“苛政”,而民众只是各顾各的小绵羊,随时会成为狮虎猛兽的牺牲品,不把他们关起来,民众就没有任何安全感,更谈不上自由。这些思想家们控制和约束政府权力,要把权力关进笼子里的主张,就是建立在这种对于人性“恶”的假定预设理论之上的。这种理论的基本思路,就是从人的自然性或动物性切入,不是考虑他们应该做什么,而是考虑他们可能会做什么。
近代思想家们约束权力的思想主张影响至今,已成为当下世界主流社会公认的定理。但约束权力的具体方式方法,在各个国家里却有所不同。
在西方国家,传统约束权力的基本方式是“法治”,其基本方法就是如上所述的“用权力制约权力”或“用强力对付强力”。
在我们中国,其政治传统对权力约束的基本方式是“德治”,人们寄托着统治者对“仁义”的道德追求,主张用以教育为主的方法,努力去训导统治者不断完善自己的政治人格,极力倡导他们施“仁政”,实行“王道”,坚决反对一味“暴政”,肆意“霸道”。时至当今社会,中国在共产党领导下,继承和发扬中国优良政治传统的同时,还借鉴了人类政治文明成果,提出“依法治国与以德治国相结合”。但也指明了这种结合,必须是建立在以“依法治国”为基本方略基础上的结合。习总书记讲话体现这一精神,在坚持“以德治国”的同时,更加注重“依法治国”,特别强调要把权力关进“制度”的笼子里,要用刚性的法律制度来约束国家权力。这是因为,新中国成立60多年的历史证明,片面强调政治思想教育,单纯依靠个人觉悟,来保证权力的正确行使是靠不住的。正如邓小平同志所指出的,“制度问题更带根本性、全局性和长期性”。建立行之有效的权力监督与制约机制体系,就要打造“制度的笼子”。
“制度”是人们从事各种活动的行为准则的统称,是理性的人们为自己从事经济、政治、文化、社会等各种实践活动时,设定的一系列直接管制行为的原则与规则。包括政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等各种制度。但是,对于权力的有效控制,唯有法律制度。法律制度与其他制度最大的不同,在于它的国家强制性和它所具有的强大的国家拘束力。“国家的一切权力属于人民”,把权力关进制度的笼子,就是人民要用体现人民自己共同意志的、具有国家强制力的法制材料来编织这个笼子,用法律的武器来保护自己应该享有的权利不受侵犯。在编织这个笼子的法制材料中,最为坚固或最具刚性的基材就是宪法制度。
宪法是最高的法律规范,是人们一切活动的最高行为准则,它规定一个国家最基本的社会制度和最重要的社会关系,集中体现广大人民意志和根本利益,是具有最高法律效力的国家根本大法。宪法作为人类社会关系的一种调整器,其调整的对象,是国家与社会的关系,是权力与权利的关系。其基本精神就是要给国家权力划定一个边界,防止国家权力越权侵犯社会权利,即通过对国家权力规制的手段,以实现对人民利益的维护和保障的目的。因此,宪法在编织制度笼子的材料中,是最为坚固、最具刚性的材料。它奠定整个法制系统工程的基础,确立一个国家法制体系的基本原则,一切法律、行政法规、地方性法规、条例,包括政党的路线、方针、政策都必须建立在这个基础之上,都不得同宪法的原则和精神相违背。习近平同志担任总书记不久,在出席首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上发表重要讲话时指出:“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。”“根本法”、“总章程”及“最高”的地位、权威与效力的宪法定位,体现了总书记“宪法至上”的完整理念。他说“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的尊严。捍卫宪法权威,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”党的十八大通过的新党章重申:党必须在宪法和法律的范围内活动,这是保障宪法最高法律地位、法律权威和法律效力的根本政治保证。为此,总书记在这次讲话中严肃强调,“任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”
新中国建立以来,我们国家走了不少弯路,原因很多,其中最为重要的原因,就是没有“把权力关进制度的笼子里”,没有很好地运用宪法和法律的方式来管理国家,没有真正实现社会主义民主的制度化、法律化。权力的行使走向,往往“以领导人的改变而改变,以领导人看法和注意力的改变而改变”。改革开放后,中国经济增长速度世人瞩目,但是,宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,对领导干部尤其是主要领导干部监管不力等,导致官员腐败发生率居高不下。这些都与权力的制约与监督或缺位乏力或“牛栏关猫”不到位,有着千丝万缕的联系。为此,习总书记在讲话中特别强调:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,“各级领导干部都要牢记,任何人都没有法律之外的绝对权力,任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”
(作者为中共贵州省委党校法学部主任、教授)
