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解读中央城镇化工作会议

王雍君:深化财税体制改革应对城镇化带来的财政挑战

2013年12月16日12:19   来源:人民网-理论频道

中央财经大学财经研究院院长王雍君做客人民网(资料图)

人民网北京12月16日电 (万鹏)中央城镇化工作会议12月12日至13日在京举行。会议指出,城镇化是现代化的必由之路。建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系,逐步建立地方主体税种,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。就此,记者采访了中央财经大学财经研究院院长王雍君

王雍君谈到,从中长期看,正在逐步启动的新型城镇化进程将为各级政府带来难得的财政机遇,包括税收增加和以更低成本向更多人口提供更充分的服务。但在这些机遇转化为现实之前,各级政府应着手推动四项重大的财政调整,以应对城镇化带来的财政挑战。

首先是建设多元化的、更有效的财政融资体系,以解决城镇化的关键问题—资金。王雍君认为,税收融资仍旧重要,但税收之外的其他财政融资方式的重要性日益增加。应优化考虑公共收费。对收益和成本可以清晰识别的公共设施和服务,包括道路、港口、桥梁、供水排水、垃圾处理以及各种导致污染的行为,应精心设计合理的公共收费机制。城镇化进程中,随着受益者数目不断增加、公共设施与服务被日益密集地使用,受益者付费的潜力越来越大。排在第二位的是税收。接下来应考虑允许地方政府发行长期债券筹集资金,这进一步涉及《预算法》的修订、制定《地方债务管理法》以及其他调整措施,包括加强债券市场和债券评级机构建设。因为多数情况下,地方政府并没有稳定和充足的税收与收费来支持其发债。地方债务模式需要从间接融资(向银行借款和中央代发)模式为主导,转向以资本市场为主导的直接融资模式转变。各级政府还需要改进和加强各种形式的公私合作融资模式,包括BOT(建设-运营-移交),将政府财政融资与民间资本和外资结合起来。土地财政模式亦需深度改革,尽快采用基金模式运作。

王雍君指出,接下来需要对政府间财政关系进行深度调整。应将地方事务的决策权和资源充分下放给地方政府和基层政府,使其能够因地制宜地制定财政决策。上级政府的财政管制措施,只应限于国家政策目标以及具有大范围外部性的地方事项。后者的例子包括大江大河的治理和地方承担的某些环保项目(比如治理沙尘暴)。城镇化极大地增强了城市管理的重要性和复杂性,客观上要求将事权和支出责任大幅下放给最贴近民众的基层政府和社区。集权化管理变得越来越过时和无效。高层政府及其直属部门的角色需要重新塑造,重点是转向制定最低服务标准以及监管标准的实施。为配合事权和支出责任大幅下沉,现行的集权型转移支付体制应逐步转向分权型,这可以通过“压专项、扩一般、公式化、直接测算到基层”的调整来实现。一般(财力)性转移支付应由中央和省区两级政府,按照以标准收入、标准支出和标准财政差额为基础的公式,及时分配到基层政府。这样的体制在技术上完全可行,其效果将好于“三级财政”的构想,也好于省直管县体制。城镇化进程也强化地方税建设的重要性。应在扩大范围、将生产环节征税改为零售环节征税的基础上,致力将消费税打造为地方主体税种;至少从近期看,房地产税改革应基于受益税的定位、而非财产税的定位,否则极有可能走入误区。

王雍君认为,第三项财政调整涉及预算制度。这项调整特别重要,地方政府必须有充分的预算自主性,这意味着教育等重点支出的不良挂钩机制尽快取消,这也是十八届三中全会《决定》的明确要求。基数法、与GDP和财政收支增幅挂钩等做法的结合,导致了严重的预算僵化和碎片化,导致地方政府无法灵活应对城镇化进程中日益涌现的各种困难和挑战。这项调整虽然重要但并不充分。借鉴国际经验,各级政府必须发展一套概念明确、思路清晰、操作性强的资本预算框架,从便从根本上克服长期以来“重投资、轻维护”的局面。需要在某种程度上以适当方式,将绩效导向融入预算制度建设。这些调整应与推动中期滚动预算(严格地讲应称为中期基础预算或中期支出框架)的努力结合起来。现行的部门预算分类—基本预算与项目预算—因概念不清导致管理混乱,亟需换为国际上广泛采用的经常性预算和资本预算模式。无论一般预算(现行体制下被不适当地称为“公共预算”)还是基金预算,均应按经常性预算和资本预算两个类别申报、审查、执行和控制。城镇化进一步突出了预算在政府施政中的特殊重要性,也极大增强了其复杂性和管理难度,特别是在投资项目(资本支出)方面。因此,其他调整措施必须跟上,包括强化和改进人大、审计部门的预算审查与监督。预算准备和审查需要的时间必须延长。行政部门准备预算的时间应逐步延长至10个月,人大审查预算的时间应逐步延长至4个月。

最后,王雍君强调,第四项财政调整是建设财政风险预警与管理系统。目前的系统支离破碎,无法妥善应对伴随城镇化进程而来的种种财政风险。各级政府均应定期披露财政风险报告,量化主要的财政风险,以利及时识别和应对风险。


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(责编:万鹏、谢磊)
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