张占斌：纵向行政层级和结构优化：省直管县改革

20世纪80年代以来，伴随着单一制国家的地方分权改革，世界各国的地方政府呈现出趋同的发展趋势。中国政府很好地适应了这一改革。这对中央与地方的关系、地方政府职能定位、纵向行政层级和结构优化都产生了重要影响。中国地方分权改革的基本特点是行政性分权，它是改革开放以来政府改革的一个核心取向，重点对政府层级间的有关权力和利益进行分割。省直管县改革是十年来我国政府间纵向改革的重要内容，随着改革在一些关键领域和重点环节的突破，这项改革将成为我国政府间纵向行政层级和结构优化的引领者，改革将深刻触及既有行政体制以及政府间纵向关系的各个方面。

一、政府间纵向关系的调整

纵向行政层级和结构优化，是我国行政体制改革重要内容。在以往改革中，我们对横向上改革比较重视，进展较大，对纵向上的改革则规划不够，力度有限。 从纵向组织结构看，主要是层次过多，行政成本过高，地方政府承担的公共服务责任与能力脱节，制约和影响了县域经济发展。 调整中央与地方权力关系，调整地方各层级之间的权力关系，释放经济社会发展的活力，是改革开放以来，我国体制变革的基本政治逻辑。无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县体制改革的推进，都符合这一基本政治逻辑。

（一）我国纵向行政层级和结构的特点

我国纵向行政层级和结构的特点，就是行政组织的层级化，按等级的原则，对行政权限和职责进行垂直划分。我国政府职能的履行，是由从中央政府到乡镇政府的不同层级政府共同承担的，并把政府的职能在不同层级政府之间进行了合理的划分和分配。中央政府着重经济社会事务的宏观管理，制定战略规划、政策法规和标准规范，维护国家法制统一；政令统一和市场统一；地方政府确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，统筹协调本地区经济社会事务，履行执行和执法监管职责，服务基层，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。地方政府中省、市（地）、县（市）履职的重点和方式不尽相同。

宏观纵向行政层级和结构是指国家由几级政府组成。现在我国大部省区由五级政府组成，直辖市由四级政府组成，海南省及少数进行省直管县试点省区的部分由三级组成。微观纵向结构是指政府组织内部的工作层次关系。政府部门级别越高，其内部层级越多。如国家教育部，其管辖部门由副部级、司局级、处级三个层级。省教育厅，其管辖部门由副厅级、处级两个层级。微观纵向结构优化不在本研究范围之内。

纵向行政层级和结构优化就是调整不同层级政府之间的关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应的职能部门的业务指导或领导，这样就形成了双轨双重纵向管理体系。其中，一轨是指上级政府层层领导下级政府形成的纵向管理体系；另一轨是指上级政府部门层层领导或指导下级政府部门形成的纵向管理体系。一重是指地方各级政府直接接受中央政府的领导；另一重是指地方各级政府的职能部门接受中央政府职能部门的指导管理。

双轨双重纵向管理体系，是中国特有条条管理制度。这种领导体制和组织管理体系的设计不无道理，它是针对我国单一制管制型国家特点的客观选择，要求政令的上下一致和畅通无阻，其目的是增强中央对地方政府的调控力和影响力。但是由于地方政府实行块块管理，即每一级地方政府内部按照管理内容设置不同部门和机构来管理地方经济社会发展各项事务。块块管理强调的是一级政府的独立与完善，以及内部各部门相互之间的协调与配合。也就是说，其管理重点是微观横向结构上的各个部门关系的调整和协调。这样条块之间的冲突和矛盾就在所难免。 由于中央及地方政府的职能定位不清，上下级政府间常因具体经济利益发生矛盾，遇到利益便争、遇到责任则推。近些年这种情况在地级市与辖县之间存在较多，成为纵向管理的难点。

（二）影响我国地方政府间职权的相关要素

地方政府的职权获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方政府职权在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。宪法规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建置，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导全国地方各级政府的工作，规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层级性，使得中央政府对地方各级政府职权配置往往是通过科层体制层层配置予以实现的，因此，上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为地方政府职能配置的重要来源之一。省直管县是政府间重要改革，它必将对县级政府职能配置产生重大改变。

对地方政府职权有较大影响的有以下几个方面：

1、高层级政府比低层级政府具有更大职能空间

经验表明，不同层级政府职能履行的制度空间是不一样的，省级政府相对于地级市政府具有更大的制度空间，地级市政府相对于县（市）级政府具有更大的制度空间。在不同的政府间关系模式下，同一层级政府职能的制度空间也是不一样的，相对于市管县体制，省直管县体制下的县级政府具有更大的制度空间。

2、不同财税体制对各级政府职能履行具有决定影响

1994年分税制后，绝大多数省份按照中央与地方的财政管理体制，确定了省以下的财政体制。这样就出现了财力向省、地级市集中，县（市）乡财政日益困难的状况。正如有人总结那样，按现行分税制，省政府基本满意，地级市过得去，县级财政很困难。最明显的纵向财政缺口产生于县级政府。

3、垂直管理体制是政府履行职能一种形式

改革开放后，我国实行权力下放，扩大地方自主权，促进了经济社会发展，但同时也出现了地方保护、市场分割现象，在这种背景下中央政府加大了垂直管理的范围和力度。随着垂直管理的不断增加，又出现了地方政府特别是县级政府职能受到肢解、统筹协调能力不足、权责不对称等新问题。省直管县改革给县级政权带来的最大变化就是开始恢复微观的国家地位。

4、国家基本公共服务体系的调整

为了调整中央政府和地方政府公共服务的责权，国务院出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。规划调整的方向为：一是合理界定中央政府与地方政府的基本公共服务事权和支出责任。逐步将适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任。二是完善转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，充分发挥省级财政转移支付有效调节省内基本公共服务财力差距的功能。三是健全财力保障机制。拓宽基本公共服务资金来源，加大县级财政保障基本公共服务能力。 这是国家基本公共服务的制度安排，明确各层级政府职权基本范围，是“十二五”乃至更长一段时间政府履行公共服务职责的主要依据。

（三）纵向行政层级和结构优化的重点

纵向行政层级和结构优化包括很多方面。从中国政府改革实践来看，在行政性放权的同时，理顺关系、优化结构，形成权责一致、分工合理、执行顺畅行政管理体制是政府纵向行政改革的重要内容。在中央与地方关系上，目前的改革主要集中于省直管县改革。 省直管县改革是一种调整政府体系的尝试，有利于减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，发挥县级统筹经济社会发展的作用。理论界多数人认为，推进省直管县改革是当前纵向行政层级和结构优化的重点。

合理、协调的行政层级体系是国家行政权力顺畅的重要基础，也是促进科学发展的重要保障。纵观世界各国地方行政管理，美国设两级，州政府和地方政府，地方政府包括市、县，且不论大小都归州管辖。日本地方也是两级，都县府道是一级，相当于我国省区级，市町村为一级。市町村不论地域大小，经济发展怎样，都属于都县府道的管辖。德国、法国也是两级地方政府。因此，我国行政区划应该进行合理的调整。

行政区划如何调整，减去那一层，如何减，有多种设想。有学者认为，可取消市管县，使市县同级，地级虚化为省的派出机构，乡镇不再作为一级政府和一级财政，而是变成县级政府的派出机构，形成三级政府（中央、省、市县）和两个半级政府（地和乡作为派出机构层级）。还有学者认为，可实行弱省虚县，强化市和镇的中心城市作用和行政建制，逐渐简化为中央、市、镇3级政府。也有学者建议，可缩小省区，实行中央、省、县、乡4级政府建制。这种观点主张缩小省级区划，增加省级区划单位，全国可设90—100个，而不是有些学者建议的50—60个；中央政府可设立若干地方事务部，每个地方事务部分管15—20个省区，每个省区管辖15—25个县市。 从我国的实际出发，考虑到统筹城乡发展，特别是城镇化发展的历史任务，我们认为，在多年对县域扩权改革的基础上，在纵向行政层级和结构上改变省管地级市、地级市管县的体制，实行省管地级市和县的体制，也就是省直管县体制，这应是当前纵向行政层级和结构优化的重点。

在现有地方政府层级中，省一级属于地方一级设置，是国家重要的政治层级，一般不会改变。县这一层级发挥着承上启下的作用，在统筹城乡发展的重要历史时期作用更加突显。地级市是后来形成，发挥过重要的历史作用，但随着改革的推进，市管县体制的弊端也显现出来，在一些地方形成“市卡县、市压县、市吃县”的现象，县域经济社会发展受到影响。由于近些年来政府职能的转变从根本上减轻了各级政府的工作量，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件，公共管理创新需要政府扁平化改革，同时更基于解决市管县以来出现的问题，我国才逐步推出了省直管县改革，并使得省直管县改革成为我国行政管理体制改革的重大战略和未来发展方向。

二、省直管县改革在政府纵向关系中的定位

以省直管县改革为代表的地方分权改革，其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配省、地级市、县（市）公共权力资源，推进区域经济按市场规律运行的重要改革，是将本来属于县（市）的行政权力归还县（市），或本来县（市）没有的权力被赋予，使县（市）经济更具活力。省直管县改革优化了地方政府的权力配置，使得地方政府间功能建设、利益分割趋向合理。

（一）省直管县改革是政府间纵向体制性要素的变革

随着市管县体制弊端的日益显现，全国一些省区陆续开展了强县扩权和扩权强县改革，尽管各地的改革措施不一，改革的力度也不一样，但是改革的整体思路是一致的，都是给县这一层级以更大的发展自主权，最后走向完全的省直管县体制。省直管县改革主要体制性要素变化有经济管理体制、财政体制、人事管理体制等方面。

1、经济管理体制的下放

一般来说，省直管县改革是在暂时不涉及行政区划变更的情况下，将少部分省和地级市的经济社会管理权下放到县（市）。下放的权限涉及规划管理、市场监管、国土资源、发展计划、经济贸易、人力资源、社会管理等多个方面。如，海南省明确规定，党中央、国务院的方针政策由省委、省政府直接指导市县实施落实；县（市）政府直接履行省辖市的行政职权。2000—2006年，海南省政府先后下放了62项行政审批事项、43项行政许可事项到县（市），分6批共清理了省政府所属部门实施的行政审批事项945项，取消了293项，取消和调整了年审和年检事项15项。2008年海南省政府正式下放了经济、社会事务管理权197项，其中经济管理权限166项，占下放事权总数的84.2%；社会管理权限31项，占下放事权总数的15.8%。 2002年浙江省将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县（含县级市）以及杭州市萧山区等3个区。2003年湖北省委下发《关于扩大部分县（市）经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县（市）；2004年河南省政府下发了《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县（市）；2007年四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。

省直管县改革的主要抓手就是强县扩权和扩权强县改革，从各地改革实践来看，都是围绕着从体制上解决地级市政府对县级政府的牵制，放权于县（市）级政府这一主线而展开。各省在开展扩权改革时，大都从下放经济管理权限入手，继而下放社会管理权限。在现实中，扩权强县和强县扩权中遇到的问题之一就是，省级政府下放权力之后，仍需承担由此权力产生的责任。 可见县域扩权只是省直管县改革的一个过渡。

2、财政管理体制改革

自1994年进行分税制以来，县级政府大多面临财力匮乏的局面。围绕县级政府财政解困，国家进行了一系列改革，包括省直管县改革。现在，我国财政管理层级上，有省直管县体制也有市管县体制，市管县体制是当前占主导地位的地方政府间管理体制。实行市管县体制的初衷，是利用城市政府的财力优势帮助经济比较落后，财政比较紧张的县级政府尽快发展。由于在制度设计上，我国财政体制越来越表现出向上集中的倾向，实行市管县体制使财政资源配置过多地向地级市倾斜，导致县级政府普遍面临财政紧张的困境。一些地级市为了城市发展，往往集中财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了几个县，这样形成“市压县”、“市刮县”的局面。学者研究指出，市管县体制实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差额已从1980年的“正160亿元”变为1999年的“负1600亿元”，三农问题的存在与“市管县”体制有直接的关系。

为了解决这一问题，一些省先后进行了省直管县财政体制改革。如，2004年湖北省出台《关于省管县（市）财政体制改革的具体实施意见》，2007年，江苏省出台《关于实行省直管县财政管理体制的通知》。改革主要政策就是对县这一层级财政进行倾斜、帮助。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，地级市在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到一定的解决。重要性是强化了县级经济发展的动力，随着各种经济与社会管理权力下放到县，县级政权的完整性得到加强，直接推动了县域经济的发展。

3、干部管理制度改革

省直管县改革在干部管理方面主要有两方面：一是采取了适度上收的制度安排。县（市）的正职领导交由省委直接管理，其他县级领导班子成员仍由市委管理；二是高配县（市）级主要领导。县（市）委书记和其他县（市）级正职领导干部由处级升为副厅级，目的在于既增强省的调控能力，又确保县的自主发展。各省区的做法略有不同：从1983年起，浙江省县（市）党政一把手均直接由省委任命，他们的晋升与地方经济增长绩效密切相关。根据浙江省委组织部对20个经济强县（市、区）的情况分析，1992—2002年担任书记的共有56人（不含现职），其中有44人被提拔重用，占79%。2006年，浙江省将提高义乌市主要领导人的行政级别列为第四轮强县扩权的重要内容，对义乌市和其他县（市）的主要领导人产生了强烈的激励作用。 海南省县一级领导班子都由省委直接考核、任命和管理。新疆及沿海的一些地区是由地级市副书记或副市长兼任县委书记。

在干部管理体制上，目前中央主要是要求省委加强对县委书记的选拔任用和管理。如，2009年4月中组部下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》。规定指出，县委书记的选拔任用，要按程序报经省级党委常委会议审议；加强和完善省委直接对县委书记的教育培训、考核、监督、激励等机制；省级党委的巡视工作要延伸到县。

（二）省直管县体制改革带动政府间纵向层级的改变

中国大多数地方政府层级为四级，这在世界范围内也是比较多的，层级过多，势必降低行政效率。随着省直管县改革的推进，政府层级变化成为必然。

1、地方政府层级改革的实践

1988年海南建省时就实行省直管县体制，为各市县提供了公平发展平台，现在看体制效应已经显现。在直辖市里，重庆作为较大地域的直辖市也采取直管县体制，现在看运行良好。这些地方在减少地方政府层级方面都积累了很多经验。湖北省上世纪90年代，将随州、仙桃、潜江、天门四个县级市实行省直管，促进了四个市的快速发展。现在随州已发展成为地级市，另三个市近年来经济社会发展一直名列湖北十强县市的前列。2011年，安徽为加强巢湖流域的综合治理，撤销地级巢湖市，并对巢湖市的一区四县进行区划调整，这一改革影响很大。

2、中央对改革的有力推动

鉴于市管县体制存在的问题，2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：具备条件的地方，可以推进省直管县和乡财乡用县管的改革试点。国家“十一五”规划中提到理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县级的管理体制。党的十七大以来，在加快行政体制改革的新形势下，党中央和国务院明确提出，继续推进省直接管理县（市）的体制改革。在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中，要求有条件的地方可依法探索省直管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。在同年10月召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，这些重要思想又得到进一步阐发和肯定，并强调优先将农业大县纳入改革范围。2009年中央1号文件提出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。2009年6月国家财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族地区外全部推进省直管县财政体制改革。国家“十二五”规划中继续延续和强调了这些极其重要的政策主张。

三、结语

基于以上研究，我们认为，省直管县改革是政府间纵向行政层级和结构优化的重要内容，政府间纵向关系变革也依托省直管县改革来突破。对于省直管县改革在促进政府层级和纵向结构优化方面，提出三点建议：

第一，以县为基础合理划分政府间的职责权限。现代各国公共服务职能都不是由某一级政府独自实现的，而需要通过不同层级政府的分工合作来共同完成，因此明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础。从我国政府间纵向行政层级和结构来看，省、地级市、县级应根据各级政府的功能，合理定位各自的职责权限，并且在公共服务供给的主体的选择上，确立以县为主体的公共服务体系。要实现这一目标，就要完善与其责任相适应的权力配置，增强县级政府的自主性。总的说来，省直管县的权力配置模式，较好地激发地方各级政府创新的积极性，使县级政府具有了比较大的自主性和制度创新空间，在县这一层级的带动下，各级政府的权力和职能都会得到合理有效配置。

第二，充分认识省直管县改革对政府层级和纵向关系变革的作用。政府间纵向关系是由诸多要素构成的，省直管县体制改革应充分考虑到这些要素的相互作用。如，当前的省直管县改革试点主要是体制性要素的变革，且其改革本身的不平衡已经引起了其他要素的不协调。进一步推进改革要从体制性要素的变革入手，分类、分步骤地理顺各个体制性要素、各个结构性要素以及体制性要素与结构性之间的关系，纵向行政层级和结构才会得到优化。

第三，探索县政改革。尽管各地在省直管县改革试点上存在着较大的差异，但最终指向都是由行政性分权向政治性分权发展。如果把县政改革的根本方向与出路，定位于县政自治，那么就中国县级状况而言，首先要解决政治权力结构和权力来源问题，也就是要建立一套选官的体制机制。其次改革市管县体制，实行市县分治的基本思路，就是要建立县级自治型公共行政体制。

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