张占斌：城镇化背景下的省直管县改革

一、省直管县改革的现实背景

苏珊（德）：请问张教授中国推进省直管县行政体制的现实背景是什么？省直管县改革在中国行政体制改革中处于怎样的位置、改革目标怎样设定？

张占斌：感谢你对中国问题的关注，很高兴回答你的问题。推进省直管县行政体制的现实背景，从大的角度来讲，是中国改革推进的结果。一方面，由于中国全面建设小康社会进入新阶段，国家发展由非均衡发展向均衡发展过渡，统筹城乡发展提上国家日程。在省直管县体制与市管县体制比较中，在现有的国情和发展阶段，省直管县体制总体上更利于统筹城乡发展，更利于县域的发展。统筹城乡发展是一国现代化建设规律性选择，也是中国进入工业化中期一种适应发展阶段变化的制度安排。省直管县体制相对市管县体制，更加有利于工业反哺农业、城市支持农村，公共资源在城乡均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，发展成果让人民特别农民共享。也就是说，省直管县改革是对统筹城乡发展的促进，在制度上克服了市管县体制的弊端，在城镇化加速发展时期也会兼顾县域的发展。另一方面，改革开放以来，市场权力逐渐强大，县这一层级需要与之相适应的政府权力来推进经济社会更好更快发展，也就是需要政府与市场形成合力共同发挥作用，以提高经济社会发展效率。这就形成了对权力的内在需求，客观上推动了省直管县改革。这是中国经济社会发展的一个特点，这一特点与克服市管县体制弊端相比，对于县这一层级追求省直管县动力更大。还有一个方面，可能大家关注不够，省直管县改革其实是中国城镇化道路的选择。中国城镇化面临区域发展不平衡约束，工业化、城镇化水平参差不齐，资源禀赋分布差异很大，区域环境承载能力强弱不均。东部地区人口密度高，经济相对发达，西部地区地广人稀，经济欠发达。中国城镇化不能像西方一些国家那样，在城镇规模结构上单一发展大城市或小城镇，在城镇空间布局上片面集中某些地区或发展某种模式，中国只能坚持多元形态，走大中小城市和小城镇相互协调和多样化发展城镇化道路。一段时期以来，我们在这一结合上还存在不少问题。在城镇化政策上有一种倾向，认为大城市带动性大，这就是城镇化的方向。从理论和经验上来看，这种观点有道理，但需要考虑实际路径是怎样的。我国是地域广阔的人口大国，城镇化发展还有巨大的空间，在发展特大城市，中小城市和小城镇问题上，也要实事求是，要充分考虑中国区域发展的不平衡的现实。因此，省直管县改革就是对这一城镇化发展模式的修正，在发展布局上兼顾中小城市，特别是县城的发展。这对于扩大中国的内需市场，增强经济发展的内生动力，是战略上的选择。

行政体制改革在中国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位，这既关系到经济体制，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节。省直管县改革是我国行政体制改革的重要内容，是政府间纵向改革突破点，如果这项改革到位，那将对政府结构的优化、职能转变起到重大的作用。纵向行政结构优化，是这些年中国政府改革的一个重点。在以往改革中，我们对横向上改革比较重视，进展较大，对纵向上的改革规划不够，力度有限。从纵向组织结构看，主要是层次过多，行政成本过高，地方政府承担的公共服务责任与能力脱节，制约和影响了县域经济发展。省直管县改革是政府间纵向关系调整的主要内容，也是政府间纵向结构优化的引领者。我们认为，可以将“十二五”期间，也就是2011年到2015年省直管县改革要完成的目标定为近期目标，将2016年至全面建设小康社会实现之年，就是2020年要实现的省直管县改革目标称为远期目标。近期目标主要完成：完成省直接管理县财政体制改革目标；完成农业经济等特色大县省直管县改革目标；在具备条件的地方全面推行省直管县体制；适当增加城市数量。远期目标为：在全国进行必要的行政区划改革；地方行政层级以3级为主体；城市数量增加到1000左右个，县分为若干等级。

苏珊（德）：从我对中国省直管县改革一些资料阅读来看，学者们存在一些争议，请问张教授您怎样看待市管县体制？它的历史贡献是什么？

张占斌：无论是市管县体制，还是省直管县体制，在实践中，都是一个非常有争议的问题。在中国理论界有一种观点，认为无论是省直管县体制还是市管县体制，实质上是市县优先发展问题。优先发展城市你就选择市管县体制，优先发展县域，你就选择省直管县体制。我不能完全同意这一观点，其实中国的市管县体制也好，省直管县体制也好，理论和实践要丰富的多，每种体制都包含着多个目标，也存在着局限性。所以说研究好每种体制应该具备的条件，是首要问题。上世纪80年代初，为实现以城带乡的发展目标，中国陆续推行市管县体制。市管县体制推行之初，人们普遍充满期待。中国的理论界一般认为，市管县体制是马列主义关于城市领导农村、城乡一体化，缩小城乡差别理论在中国的实践，是具有中国特色的城乡协调发展模式。从实践来看，市管县体制取得一定成效，中央在当时决定推行市管县体制出发点是好的，也与当时改革环境相适应，在一定时期，部分地区发挥了积极作用，特别是对推动地级市的发展起到了很大的促进作用。至今已有30年，并已成为中国普遍实行的行政区划模式，构成了宏观纵向体制的基本权力结构。现在看，这一体制对推进我国市场化发展、工业化发展、城镇化发展都起到了重要的推动作用。市管县体制存在的问题，主要是没有完成以城带乡的发展目标，而且有些地方进一步扩大了城乡之间的差距，与最初的设计有一定背离。在这一点上大多数中外学者认识是比较一致的，分歧是现在怎样对市管县体制进行改革。

市管县体制的历史贡献有这样几方面。

第一方面，市管县体制准备了市场化改革的条件。改革开放之初，市场化的改革尚不明确，市管县体制适应了当时各类经济资源主要由行政力量配置，主要按行政区划流动的特点。这在一定程度上密切了城乡关系，市管县体制与当时的现实需要基本是相符合的。从推进计划经济向市场经济转轨的角度看，市管县体制是有贡献的，它在一定程度上满足转轨时期增强中心城市作用的同时，客观上推进了市场经济的发展。从历史作用的角度看，市管县体制起到了冲破原有计划体制，导向市场经济体制的作用，恰恰是它推进培养了改革的要素，准备了市场化改革的条件。市场经济向纵深发展以后，市管县体制依靠行政手段推动城乡经济发展的弊端越发明显，市县之间的矛盾和问题也越来越多，由于制度支撑条件的丧失，改革市管县体制成为必然。

第二方面，市管县体制促进工业化发展。中国的工业化是在人均水平较低下起步的，这样就不具备条件按着西方一些国家的发展路径进行，比较选择后走了一条赶超战略。改革开放后，市管县体制、政府主导的市场经济，进一步强化了城市的作用，继续依靠城乡二元体制强力推进国家工业化。市管县体制在促进工业化发展上，主要是形成了低成本工业化机制，在较短时间内迅速实现了向工业化中期阶段的跃进。改革开放以来，数以亿计的农民成为产业工人，实现了职业转换。在低成本工业化和高成本城镇化的双重制约下，农村劳动力呈现出候鸟型转移模式。这种劳动力流动模式的贡献在于把工业化成本向农业农村转嫁，短时期内迅速做大经济总量。还有一个方面，就是政府主导的市场经济与市管县体制相配合助推工业化高效积累。改革开放以后，中国的工业化推进模式有所改变，中国现代工业发展的一个最基本瓶颈就是资本积累匮乏。在计划经济时期，政府通过对农产品的不等价交换进行了初期积累，建立了国家工业化基础体系。改革开放引入市场经济的竞争机制和价格机制，开始了工业化全面展开的历史进程。现在看，虽然这一时期进行资本积累的方式很多，除了通过优惠政策引入国外资金外，最主要的资本积累方式，一个是依靠廉价劳动力，就是候鸟型转移模式，另一个就是通过土地积累，也就是政府通过低价征用土地获得大量资金。这种土地积累在20世纪90年代中期之后成为中国工业化、城市化发展最重要的积累方式。依靠土地积累所获得的资金总量，要远比从国外引入资金大得多。在政府主导的市场经济推进中，市管县体制很好地配合了政府这一发展模式，也可以说市管县体制与政府主导的市场经济目标一致、手段互补。现在改革市管县体制，就是要在工业化和城镇化发展到一定水平后，要对农村进行反哺，支持农村农业农民的发展。

第三方面，市管县体制推动了城镇化的发展。在研究城镇化发展上，首先要研究城镇化动力机制问题，也就是要明白城镇化发展是由政府单一力量推动的，还是由市场力量推动，或者政府、市场、社会等多重力量来推进。对于改革开放以来中国城镇化模式，现在学者有不同的认识。有人认为，改革开放30多年，我国城镇化的基本属性依然是政府主导型，政府的推力是主要方面。也有人认为改革开放以来，中国城镇化的快速提高是政府和市场共同推进结果。政府在城镇化进程中的作用表现为制度创新和宏观调控；市场的推动作用，表现为资本、土地、劳动力等发展要素向城市聚集。还有学者认为，改革开放30多年，中国城镇化快速发展是政府和市场两种力量共同作用的结果。但是，在这两种力量中，市场力量是主要方面，政府作用是辅助性的、次要的。我们认为，在推动城镇化发展上，市管县体制配合其它政策发挥了主要作用，这一作用并没因市场经济的发展而有所改变。中国从1983年开始推进市管县体制，到1992年，这其间各地纷纷撤地建市，地级市的数量大量增加，中国城镇化进程明显加快。中国走上市场经济道路以后，尽管市场力量对推动城镇化也起到了很大的作用，但与政府力量相比还是处于从属地位。因为中国市场经济都是由政府主导的，政府的力量必然大于市场的力量。从1992年到2002年是市管县体制正向作用最大的时期，这一时期也是中国城镇化发展最快阶段。2002年以来，中国经济社会政策导向进入统筹城乡发展的时代，城镇化作为统筹城乡发展的一个重要轮子，也在各级政府强力推动之中。这一时期，市管县体制仍在发挥着基础作用，构成政府纵向体制的基本权力结构。这里市管县体制对城镇化的推动作用，主要是从地级市政府掌控资源角度讲的。在这一体制下农村的发展要素、发展资源更多地流向了中心城市，助推了中心城市的发展，现在看这一趋势并没有减小。进行省直管县改革并不是阻止城镇化发展，而是要城镇化发展的更有质量，在发展时也要兼顾县域也就是农村的发展。

总的说，市管县体制推动了市场化的起步，推动了工业化和城镇化的发展，对地级市发展起到了很大的促进作用。但随着改革的推进，市管县体制的弊端也显现出来，就是逐渐暴露出了“市卡县、市压县、市吃县”的现象，县域经济发展受到影响。实行市管县后，城乡收入差距不仅没有缩小，反而从1983年开始显现不断扩大的趋势。1985年城乡收入比为1.86∶1，到2009年扩大到3.33∶1，为历史最高点。如果把城乡享受的基本公共服务差距计算在内，城乡实际收入差距已接近6∶1，这样改革市管县体制成为一种必然。进入新世纪以来，我国整体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，统筹城乡发展成为国家发展战略。市管县本质上是一种重城轻乡的行政体制，这种体制总体上不利于实现统筹城乡发展，地级市容易对辖县产生挤出效应，使农村大量发展资源流向城市，从而形成城市对农村新的剥夺。省直管县改革就是在这一背景下推进的，它所体现的政策意愿就是国家由非均衡发展向均衡发展转变。

二、借鉴历史与国外经验推进省直管县体制

苏珊（德）：请问张教授省直管县改革是否借鉴了中国历史与国外政府管理经验？

张占斌：这肯定是有的。省直管县体制与中国历史上郡县制有很多相似地方，对国外现代政府层级管理也有所借鉴。在中国春秋后期，晋国首先在地广人稀的偏远地区设郡，其地位低于县，但地域远远比县大。后来，随着边地逐渐繁荣，人口日益增加，出现了郡的地盘太大不易管理的问题，一些大国不得不在郡以下设置若干小县实行强化管理。由于郡县的大量设置，到了战国后期，以郡统县的二级地方行政管理体制成了主流制度。秦统一六国后，秦始皇听取李斯的建议，在全国推行郡县制，以36郡统一千县。县按户口多少设县令或县长，万户以上为大县设县令，万户以下为小县设县长。在地方行政层级上有这样设置特点：东汉时，刺史改州，辖郡，郡辖县。西晋初年，全国分为州辖郡，郡辖县。隋初，实行州县两级制。炀帝时，改州为郡，全国190个郡，1255个县。唐朝全国设道、州（府），县。宋朝、元朝设路，直辖府、州、军，以下设县。明朝设布政使司、府、县。清朝设省、府（州）、县。民国设省、道、县。中国历史上的地方政府层级结构，通常都是以县为基本行政单位。县是中国历史上持续最久而至今仍然存在的地方行政单位，历史上一直有“皇权不下县”的传统，县以下的地方行政单位，从隋以后一直到清末都不存在。自从秦朝产生郡县制，到民国末期的2100年时间里，地方政府层级以县为基本单位，分为两级制、准三级制和三级制，其中准三级制和三级制占主导地位。

中国古代地方行政建制，县以上重在防腐败和防割据，县以下重在教化和劝农，古人各行政层级职能分配的很好。从行政建制变与不变来看，中央为了掌控政局防止离心和割据，县以上机构不得不变。为了发展农业生产，强化对百姓的教化，以及征收赋税，县以下也不得不变。因此处于行政建制中间的县这层级属于不变应万变的设计。因为县是联结皇权与百姓的纽带，其地位承上启下，只要县能稳住，县以上行政机构工作情况如何，在短期内对社会不会造成太大的影响。所以，县稳天下稳成了历代统治者的共识。现在减少政府纵向层级，理论界的共识也是对县之上地级市、县之下乡进行改革，这也是对历史的借鉴。

新中国成立之初，中国地方政府实行大区、省、县、乡（镇）四级，有的地方在县乡之间设一个区，也就是五级，中间环节太多，不利于大规模经济建设，1954年中央撤销了大区建制，中央直辖省。从此中国地方行政层级建制进入省、县、乡（镇）三级或省、县、区、乡（镇）四级制。地级市是后来形成的，来回变化最大的就是这一层级。

从国外来看，在当今世界近200个独立国家中，除梵蒂冈、新加坡等极少数小国不设地方政府、少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。现在世界上实行四级制基本上都属于发展中国家。从主要地理大国的行政层级设置看，除中国和印度实行四级制外，其他国家都实行两级制或三级制。其中，俄罗斯为三级制，加拿大、美国、巴西、澳大利亚为两级制。从国外地方治理的实践看，行政层级设置以两级制或三级制为主。

中国省直管县改革正是借鉴了我们历史上的地方行政层级设置和国外地方政府层级的经验而进行的。中国大多数地方政府层级为四级，这在世界范围内也是比较多的。层次过多，势必降低行政效率。从我国历史经验和国外实践来看，地方政府的层级大致以两级或三级为主，大国同样可以实行较少层级，并较好的发挥作用。至于减少政府层级，减去那个层级为好，从我们前面的分析中可知，当前减少中间层级地级市改革条件已基本具备。1988年海南建省时就实行省直管县体制，为各市县提供了公平发展平台，现在看体制效应已经显现。湖北省上世纪90年代，将随州、仙桃、潜江、天门四个县级市实行省直管，促进了四个市的快速发展。现在随州已发展成为地级市，另三个市近年来经济社会发展一直名列湖北十强县市的前列。2011年，安徽为加强巢湖流域的综合治理，撤销地级巢湖市，并对巢湖市的一区四县进行区划调整，这一改革影响很大。在直辖市里，重庆作为较大地域的直辖市也采取直管县体制，现在看运行良好。这些地方在减少地方政府层级方面都积累了很多经验。近年来，随着统筹城乡的深入发展，越来越多的人认识到强化县政与经济地位的重要性，各地纷纷推进的扩权强县改革，加上到今年年底完成的省管县财政体制改革，从根本上弱化了带县的市的作用，为实现省直管县创造了条件。

苏珊（德）：中国是一个地方差异很大的国家，请问那些地方更合适推进省直管县改革？那些地方适宜市管县体制？

张占斌：中国是一个地方差异比较大的国家，地方行政体制不可能是一种模式，就是省直管县体制，各地在实践中也存在一定差异。省直管县改革需要研究其推行的基础条件。从样板省浙江来看，面积小、人口规模适中、市县数目不多的特点，是浙江推行省直管县先天条件。同时浙江多年来持续对县域放权，推行县域改革，县这一层级的行政权力与经济社会发展逐渐匹配。另外有一点大家可能注意不够，就是浙江对县域下放权力的同时，积极推行政府职能的转变，大量商会、行业协会等社会组织，有效地承接了政府转移出来的职能。也有学者把浙江能推行好省直管县改革，与其区域发达的工商文化传统联系起来研究，这都是很好的研究视角。一般认为，管理幅度不大，省本级财政可支配收入较高，例如广东、山东、江苏等省都可以进行省直管县改革。但改革中有一个现象我们要特别注意，吉林、安徽、宁夏等省区，省区财政保障能力有限，但省直管县改革走到了全国的前头，这说明改革的基础条件也在发生变化，改革的目标是多样的。吉林和安徽是为了更好地促进县域经济发展，既使暂时不能安排较多的转移支付，在制度供给上要满足县域。宁夏除了促进县域经济发展外，可能考虑更多的是探索民族地区发展问题，贫困县扶贫问题。可以说，促进县域经济发展是推进省直管县改革的一个根本原因。但也有学者对此有不同的意见，他们认为，县域经济发达到一定程度才需要扩大权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。这种担心也不无道理，但我们认为，由于许多重要的经济社会管理权限都集中在省或地级市，县虽然事务多、责任重，但自主权小、财力有限，这种权责上的不一致，阻碍了县域经济社会的进一步发展。在中央逐步向地方放权的大背景下，管理重心也应适当下移，县域扩权是大趋势，我们只要作好监督制度建设，不会出现太大的问题。

至于那些地方适于市管县体制，我们认为，只要地级市对县域有较大的带动作用，这些地区都适宜市管县体制。如省会城市、计划单列城市、副省级城市、重要的中心城市、国家和省经济发展重要节点城市等等都可以保留市管县体制。即使适于推进省直管县的省区也要兼顾地级市的发展，促其行政区划的合理调整，对需要扩展区域的地级市撤县建区，比如河北省就有潜力，以强化对周边地区的带动作用，这对提高中国城镇化质量至关重要。省直管县体制与市管县体制对推进城镇化发展各有优势和局限，当前重要的是要在推进城镇化发展和省直管县改革间找一平衡点，既要重视城镇化发展的质量，也要重视县域的发展。我看现在大家常讲的中国特色城镇化道路，就包含了这个平衡点，三化同步发展，坚定不移地走统筹城乡，城镇化、工业化、农业现代化协同推进的城镇化发展道路。

河南、四川、广西等辖县大省推行省直管县体制，存在着一定困难，在行政区划不改变的前提下，要不要改革、怎样改革。一些学者认为，应暂缓推行辖县大省的省直管县改革，如河南发展重点不是县域经济，而是有经济活力的中心城市。已经形成区域经济中心城市的应以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极。我们8月份在河南调研已感受到改革的新动向，虽然全省在积极推进省直管县改革试点，但可以看出大郑州城市群建设战略定位无异要整合郑州市所属区县及周边地区，也许将来郑州都市区会形成一个新的层级，这也是对国外都市区发展经验的借鉴吧。

三、省直管县改革是地方政府权力再平衡

苏珊（德）：请问张教授中央政府对省直管县改革是否支持？地方各层级政府对省直管县改革态度如何？

张占斌：据我所知，中国国家领导人对省直管县高度重视，温家宝、习近平、李克强、马凯等领导多次做出批示，力推省直管县改革向纵深发展，努力促进具备条件的县调整隶属关系，全面实现省直管。在中央的重要文件和领导人的讲话中多次对省直管县改革加以推进。如2005年6月，温家宝在全国农村税费改革工作会议上的讲话；2006年1月，中共中央国务院的1号文件；2006年，“十一五”规划纲要；2008年8月，中央关于地方政府的改革意见；2008年10月，中央关于推进农村改革的决定；2009年1月，中央1号文件；2009年6月，国家财政部关于推进省直管县财政体制改革的意见；2011年，“十二五”规划纲要；党的十八大报告等等，都为省直管县改革作出部署和安排，要求有条件的地方依法探索省直接管理县的体制，进一步扩大县级政府经济社会管理权限。

在省直管县改革中，政府是制度创新主体。中央、省级、地级市、县级制度创新的驱动力取决于创新收益，所以各级政府对省直管县改革有着不同态度和行为。有人总结为，中央政府支持参与、平衡各方；省级政府积极推动、统领市县；地级市被动参与、坐等观望；县级政府主动参与、积极争取。

按着目前财税政策，省直管县改革带来地方经济的快速发展，中央和地方按着商定的财税分成比例，中央政府能够更多地分享到制度创新的好处。总的来说，改革的省区越多，带来的新增经济总量就越大，中央政府就能分享到更多的制度创新的收益。承担较低的制度创新成本却能分享到这么多收益，中央很是高兴，由各地自行探索转变为明确支持。中央政府还有一个平衡各方的责任，就是省区的省直管县改革，不能影响中心城市也就是地级市做大经济总量的任务，因为GDP总体是由中心城市拉动的。有些学者分析这是中央是否大力度推进省直管县改革担心所在。对省一级而言，省直管县改革的收益是实实在在的，县域经济的快速发展壮大了省的经济实力，税收的增加让省里有更多的财力进行基础设施建设、改善和保障民生，这也是省级官员最显眼的政绩。地级市政府在省直管县改革中处境尴尬。进行省直管县改革，从理论上讲地级市可以获得城乡分治后城市专业化管理带来的分工收益，但这是将来的事，眼前失去了截留县级各种资源的机会，行政层级上的政治优势感也不复存在，地级市成为利益净流出群体。从我们了解情况看，一些地级市响应省直管县改革，其实并非源自于内心真实拥护，而更多的是省里压力下的无奈之举。

省直管县改革县级是直接受益者。县级可以在相当于地级市平台上发展，经济实力的增强不仅让县里有了更多可以支配的财力，也为政府官员提供了展现政绩的机会。县级官员与地级市官员的关系从下级转为基本平等，政治地位提升带来的好心情却是前所未有的，更重要的是县级官员有了更多与省级官员直接沟通的机会，这为争取项目、专项转移支付的获得等等方面创造了条件。最主要县域资源不再被市里截留，这相当于多了一块收入。

苏珊（德）：对于省直管县改革各层级政府存在的利益纠结问题，请问张教授中国理论界有怎样的研究？

张占斌：省直管县改革是对利益格局的重大调整，对权力的重新分配。在各层级政府事权没有很好划分前，对于省直管县改革来说，应建立合理的利益共享和成本分担机制，调动各级政府参与改革的积极性。目前中央政府在省直管县改革中没有付出太大的成本，却通过财税分享了大量的制度创新收益。为此，一些学者建议中央政府应把获得的收益切出一块给省里，用以鼓励更多的制度创新。同时，中央对省直管县改革要更加积极主动促进，也就是现在人们常说的要有顶层设计。对于省一级政府而言，由于掌握着省内制度创新收益的分配权，其在改革中的利益能得到保障，推进改革的积极性不成问题。关键要研究好对县这层级利益分配问题，要调动县这一层级改革发展的积极性。现在省直管县改革在利益分配上更多地倾斜于县，这有可能导致地级市发展空间和动力不足，最终造成城市发展的边缘化。针对地级市难以在省直管县改革获得收益问题，有这样两方面研究，一方面是在省里的制度创新收益中切下一块给地级市，以减少改革阻力。另一方面要减少地级市的财政支出项目，作到财政与事权的匹配。县级财政收入不再上解到地级市财政，市对县的配套资金不应再由地级市承担，而应进行全省统筹。若考虑到地级市技术条件，需要它承担一定的公共服务职能，那么省、县应对地级市进行财政补偿。

苏珊（德）：日本关西大学三宅康之教授比较了计划单列市和省直管县改革，他认为地级市和县之间可能会像1980年代计划单列市和省会之间出现磨擦，您认为比较有道理吗？

张占斌：有些道理。1983年国务院在重庆进行经济体制综合改革试点，为探索改革的路子，也为组织好以大城市为中心的经济区建设，国家批准重庆为计划单列城市。1980年代中国共有11个计划单列市，以后又增加了一些。那时是否计划单列，对城市经济发展影响相当大，特别是开始于1985年对计划单列市的副省级的行政升格，计划单列市的发展优势进一步突显。一般来说，在一省之中，计划单列市和省会城市是两个经济规模最大，存在着竞争发展的两个城市。计划单列之前，在一省框架之内，还能相安无事。计划单列以后，其城市在国家计划中单列户头，享受到相当于省一级经济管理权限。改革之初在各种发展资源有限的前提下，为了更快发展，计划单列城市与省会城市摩擦不断，有些问题省内都得不到平衡。进入到市场经济、特别是国家取消省会城市计划单列后，情况稍有好转，但剩下的5个计划单列城市与省会城市的争斗还是没有平息，我们从广州和深圳的关系就能看得很真切。

在市管县体制下，地级市直接控制着县这层级经济社会管理权限。省直管县后，从体制上为县这一层级放权，地级市与县变为没有行政隶属关系的两个实体。这两个实体既存在合作的可能，也存在竞争的关系。如果地级市与县不规范运作，省直管县体制下的市县有可能各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。这时的区域经济发展还不如改革前的状态。在分税制的大框架下，地级市和县级均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效应，重复投资、短期行为、侵蚀市场等等。从一些地方改革来看，省直管县后，地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，地级市与县之间利益冲突不可避免。这种冲突与计划单列城市和省会城市的摩擦相比，有很多相同的地方，但要比那严重和复杂。一省之内计划单列城市和省会城市是局部的摩擦，而地级市与县是面上的摩擦，量要大的多，更为复杂。因此，除省一级要加强领导外，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与县之间的协调沟通。

四、省直管县改革取得的进展

苏珊（德）：本届中央政府明年就要进行换届，未来十年中国将进入新一轮政治周期。请张教授评价一下本届政府推动省直管县改革突破情况。

张占斌：2008年新一届政府组建后，大力推进省直管县改革，县域经济社会发展整体上有很大的提高。这是由多年扩权强县改革，以及省直管县一系列改革政策累积的结果。这里我选择几个主要的突破方面向你介绍一下。

第一方面，省直管县财政体制改革。针对市管县体制存在的问题，2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上提出，具备条件的地方，可以推进省直管县和乡财县管的试点。在“十一五”规划中，对理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可以实行省级对县的管理体制加以推动。2008年新一届政府组建后，陆续出台继续推进省直管县财政体制改革，并把农业大县首先纳入改革的范围，以及出台省直管县财政体制总体目标。实行省直管县财政体制改革就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面实现省财政与市、县财政直接联系，市和县在财政上相互独立。这项改革是继1994年分税制后，我国财政管理体制上又一次重大创新，它对支持县域发展，优化政府纵向结构具有突破意义。截止2011年底，全国共有27个省区1080县及县级市进行了财政省直管县改革。从全国来看，大范围进行省直管县财政体制改革时间不长，一些宏观效果还没有完全显现出来，但从先期试点县市来看，效果却不错，加大了县级财政的支持力度，县级经济社会发展得到了很大的支持。从我们对一些省区的调研来看，改革存在的问题也不少。如国家财政部关于推进省直接管理县财政体制的意见，要求2012年底前，力争全国除民族地区全部推进省直管县财政体制改革。现在看表面完成任务不成问题，但一些省区改革的质量不是很高，在转移支付、资金调度仍以省对地级市，地级市对县方式办理，这与改革方案有很大的出入。还存在行政体制与财政体制不协调问题，限制了改革的进一步深入，导致地级市、县财政在具体事务上的平等难以实现。

第二方面，将农业大县纳入省直管县改革范围。在中国目前2000多个县中，一半以上属于以农业为主的经济欠发达县，但农业大县对保障中国粮食安全至关重要。2007年全国有450多个产粮大县，虽然仅占全国县数的不足16%，但粮食产量却占到了全国粮食总产量的近一半。由于大多数产粮大县以农业为主，种粮效益低，财政收入缓慢，财力薄弱，很多产粮大县是财政穷县。从保障国家粮食安全和统筹城乡发展要求出发，2008年国家把农业大县纳入省直管县财政体制范围，2009年将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入省直管县财政体制改革范围。中央政府还出台了产粮大县奖励政策，2011年产粮、油大县奖励资金规模达230多亿元，奖励县数达1000多个，而且是测算到县、拨付到县。几年下来，这项改革效果明显，大大提高了地方政府特别是县级政府抓粮的积极性，促进了粮食的生产，保障了中国粮食多年连续增产。存在的问题主要有这样两点，一点是对产粮大县确定的标准各级政府存在着分歧，国家奖励资金存在着平均化的倾向；另一点是制度创新跟近不够。省直管县财政体制到今年年底面上工作将基本完成，省一级怎样在省直管县体制框架内激励产粮大县生产，各地还没有明确的政策。

第三方面，中央加大省直管县改革试点工作。2010年中央编办确定安徽、河南、江苏、宁夏等8省区30个县包括县级市进行省直管县改革试点，计划用3年左右时间完成试点，为中共十八大后推进省直管县改革积累经验。中编办的试点通知明确要求，试点省区要在重点问题上进一步突破，改革不能停留在打外围战，要触及深层问题。对试点省区及县的选择也注意到代表性，如选取辖县大省参与试点、选取城镇化发达县参与试点、选取农业大县参与试点、选取民族地区贫困县参与试点等等。中国的行政体制改革的一条重要途径，就是结合政府换届进行，明年中央政府将进行换届，我们有理由相信这次省直管县改革试点，就是为换届后中央政府推进改革作的准备。从8省区的改革方案来看，大部分选取的是省内经济发展单列方式。在中国计划单列这一概念大家并不陌生，与省直管县改革联系起来就有简政放权的特征。河南、江苏、安徽等省的试点县都是典型的省内单列模式，享受地级市一级经济社会管理权限。从安徽改革来说，试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，试点县人大直接向省人大报告工作并接受监督，试点县政协直接向省政协报告工作并接受指导，试点县党委、政府工作部依照党章和相关法规直接接受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。试点县党政主要负责人由省委直接管理，其它副县级领导干部包括检法和其它高配干部由省委委托省委组织部管理。试点县出席省党代会、人代会、政协会的代表、委员，仍在原地级市选举产生。试点县工商、地税、质监放回试点县管理，司法业务管理体制不变。再看河南，他是典型的省内单列模式，由省政府直接领导试点县政府工作，试点县政府各工作部门直接由省政府主管部门进行业务指导或领导。党委、人大、政协及司法领导体制不变。工商、地税、质监等部门由地级市领导改为省主管部门直接领导。其它省区的改革模式大体与安徽、河南相似。从安徽、河南改革中，可以明显看出，安徽力度大一些。河南可能由于是辖县大省，他的改革难度更大些，在行政区划不变的前提下，省内计划单列也许是比较好的推进方式。也有学者认为，河南的试点方式很好地照顾到地级市的发展，这是不错的选择，值得研究。总得看中编办这次省直管县改革试点，突破点还是很多，力度比较大，有些问题多年突破不了，这次突破了或接近突破，这对党的十八大以后推进省直管县改革，具有指向意义。这次8省区30个试点县存在的问题，从面上说，首要一点就是省内单列改革，存在体制不顺问题，特别是在党委和政府体制上。另一点是干部管理问题。几个试点省区相关部门普遍认为，市管县时，县级干部的选拔、调整、后备干部的培养使用都由地级市负责。省直管县改革后，这些工作放到省里来进行。小的省区如宁夏还可以，大一些的省可能就照应不过来。现在县级班子也比较庞大，一般来说，一个县的县级干部要有三四十人。这项工作在一个地级市的范围内还可以进行调配，现在，少一个中间层级，都推向省里，干部调配是一个难题。还有一点就是司法体制，中央应早作顶层安排，设计好改革的路线图，司法体制不能长期与行政体制不相匹配。

苏珊（德）：请问张教授下一步省直管县改革重点是什么？

张占斌：总的说，在进一步完善现有改革的基础上，出台一些适应城镇化发展趋势，能够加快城镇化发展，能够提高城镇化质量的省直管县改革政策。当然这些改革政策要包含在统筹城乡发展的框架内，要对农村发展有所促进、有所兼顾。通过省直管县改革，提高县域中心城市的承载力，率先把经济强县（市）发展成为中等城市。改革和完善设市制度，科学规划撤县设市、设区工作，探索镇级市的设立，扩大城市规模，形成大中小城市及小城镇协调发展的新格局。这种认识是基于对中国改革开放以来城镇化发展规律的把握，实际上过去30多年中国县以上行政区划调整变更事项，90%以上是有关城镇型政区的调整，这不是人主观意志的结果，而是经济社会发展的要求。省直管县改革就是要适应这种变化，促进这种变化。省直管县应有之意就是建立城乡一体化的行政体制，这一体制发展中心就是市制。我们现在有直辖市、地级市、县级市650几个，如果能再用20左右年的时间，把市总量扩展到1000个，中国的城市化就具备了一定的规模，就能与中国工业发展基本适应，也能对统筹城乡发展作出大的贡献，对内需的拉动就会上升到一个新的层次。依托城镇化快速发展，更好地发展一些城市，是下一步省直管县改革的重点，这个重点的核心就是力推城市数量的发展，而且是有质量的城市发展到1000个，这里面不包括镇级市。

有这样几个理由助推城镇化数量的发展。

第一方面，率先把经济强县（市）升格为中等城市。重点把一批二、三产业比较发达，城镇化达到一定水平，非农就业比重大，经济实力远超过一般城市，对周边地区有较强辐射带动作用，参与区域经济分工，在国内外有一定影响力的经济强县（市）尽快发展成中等城市。如江苏的昆山市、江阴市，浙江的义乌市等全国部分百强县。这里的中等城市一般设定为，地域性的政治、经济、文化、信息中心。自然条件或产业条件比较优越，交通发达，接受大城市辐射影响大，经济社会发展比一般县级市明显快，城市基础设施较为完善。在发展上有广阔的空间，突出特点是城市发展弹性大。通过我们对中郡县域经济研究所连续几年发布的全国百强县经济基本竞争力报告分析来看，百强县中有20%的县（市）可以发展成为中等城市。如果国家能在政策上给予推进，这些经济强县（市）升格为中等城市，用不了太久的时间。

第二方面，把具备一定条件的县改设为市。在我国城镇体系结构中，县级市数量较少，而且分布不匀，是城镇体系中最薄弱部分。我国从1997年开始冻结设市工作，近15年只是少许审批了几个。随着县域经济社会的发展，特别是省直管县改革的推进，大县、强县、特色县城镇化发展的要求越来越迫切。2010年，十一届全国人大常委会第十三次会议提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模的县，适度改设为市。这说明这项工作已引起高层的注意，改革不会再拖下去。多年的经济发展，使许多县城及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划体制不能适应城镇型经济社会管理的需要。无论是发展比较好的东部地区，还是开发建设中的中西部地区，全国县级市主要经济指标的平均值约为县域经济发展水平的2倍，这在一定程度上显示了城市型政区的经济活力，市制所蕴涵的制度生产力。因此，当县域及其某些镇域经济社会发展程度初步达到具备城市基本特征时，适时地通过撤县设市改革，是促进城镇化发展的最好办法。全国现在有县、旗等1627个，在研究时我们选取GDP总量、地方财政一般预算收入、城镇化率、人口、工业增加值占工农业增加值比重、县域基础设施建设作为评价指标，对东部、东北部、中部、西部一些省区的县进行了测算，有6%的县，也就是近100个现在具备撤县设市的基本条件。参照国际经验和我国全面建设小康社会的历史进程，再有20年左右，这一比例可能达到15%以上。如果中国城镇化发展进行的顺利，无论是整县改市还是切块设市，市的数量都会大量增加。

第三方面，撤县设区增强中心城市发展空间。从各地来看，一些地方中心城市发展基础好，与周边县关联度高，这样的地区可以进行撤县设区。分为两种情况。第一种情况是，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入都已经达到大城市标准，而周边的县域规模较小、经济实力比较弱，市对县能辐射带动强，可以考虑撤县设区。第二种情况，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入达到大城市标准，但现行行政区划制约了自身的进一步发展。周边的县域经济实力也较强，市与县之间的资源、产业和市场关联度比较高的，也可考虑撤县设区。这项改革对城镇化发展质量至关重要。

第四方面，积极探索镇级市的发展。经济发达镇行政体制改革是省直管县体制改革的重要的组成部分，对于省直管县改革具有重大意义。在中国市制体系中，有直辖市、副省级市、地级市、县级市，与行政层级相对应的就是缺少镇级市。我国小城市数量偏少，应该积极发展镇级市，这也是对市本来含义的恢复。在一些发达省区，对于经济实力较强，城镇化水平较高，人口达到一定规模，并有一定的产业支持的大镇强镇，都应积极进行镇级市的改革。镇级市为县辖市行政体制，既不影响原来的行政区划，又增加了我国城市的数量，有助于推进城镇化的进程。在现有设立镇级市的研究中，主要理由有这样两点。一是镇级市为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径。二是镇级市不仅是对乡镇政权治所地城镇化现实的认可，也是对我国城镇体系的完善，更是对中国乡村城镇化历史的充分尊重。

今天我就回答你这些问题，有机会我们再讨论。

苏珊（德）：谢谢张教授。

（原载《经济社会体制比较》，2012年第6期）