张占斌：加强对改革的顶层设计和谋划

由于国际金融危机和欧债危机的严重影响，世界经济遭遇二次探底的风险，经济复苏进程艰难曲折，存在着极大的不确定性。面对险峻复杂的世界经济格局，我国面临着前所未有的压力和挑战。当前我国出现了改革的“综合疲劳症”，改革不再是上个世纪八十年代的势如破竹，在改革推进中遇到的阻力越来越多，改革在重点领域和关键环节难以取得明显突破。同时，按照世界银行的标准，2010年我国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列，也开始面临着中等收入陷阱的问题。改革“综合疲劳症”和“中等收入陷阱”的叠加，也增大了改革前行的难度，放大了社会积聚的风险。在复杂多变的国际国内环境下，我们需要未雨绸缪，自觉警醒，务实借鉴国际经验并总结国际教训，加强战略谋划，特别是加强改革的顶层、设计和规划，更加珍惜基层的改革探索突破，聚积改革的共识和力量，以更大的决心和勇气推进改革，以改革的变量破解“中等收入陷阱”之困扰，推进富民强国的中华伟业。

一、改革“综合疲劳症”和中等收入陷阱叠加

近几年，在改革推进中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难，改革出现了边际效应递减的问题。一些改革甚至流于口号、趋于形式化，有一个问题代替另一个问题的倾向，不少官员对改革抱有“敬而远之”的为难情绪，推动改革的积极热情也逐渐下降，改革出现了“综合疲劳症”。针对这个现实，党的十七届五中全会和“十二五”规划提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”，2011年末的中央经济工作会议也提出了“加强战略谋划”的新要求，这是最高决策层把握改革历史趋势和改革时代特征，对改革方略、乃至工作机制与推进方式的改变。全社会充满期待。

2006年世界银行在《东亚经济发展报告》中提出了中等收入陷阱的概念，它是指一个经济体的在人均国民收入4000美元左右达到世界中等收入水平后，由于不能顺利实现发展战略和发展方式转变，新增长的内生动力严重不足，经济出现大幅波动或长期停滞不前；同时，快速发展中积聚的问题集中爆发，造成产业升级艰难、贫富分化加剧、腐败风气蔓延、城市化进程受阻、社会矛盾凸显等。从世界范围看，拉美、东南亚一些国家早就是中等收入国家，之后却陆续掉进了“陷阱”，有的在中等收入阶段滞留时间已长达四五十年，至今仍迟迟不能进入高收入国家行列。笔者认为，世界银行的分析值得重视，我们事实上已经存在改革“综合疲劳症”和中等收入陷阱叠加的问题，需要加强战略谋划，把改革顶层设计和推动摆到更加重要的地位上来。

这些年在科学发展观的指导下，经济改革与发展取得了一定成效，有些方面和某些环节甚至很有突破意义。但也要看到，这些年我们的确面临着改革的许多阻力，没有能够在特别重大领域和关键环节的取得显著突破。改革推进缓慢是多方面原因造成的：

一是各级领导干部倾心经济发展，改革退至次要位置。在政府主导的经济运行机制下，政府控制了太多的财政和金融等资源，重增长轻改革、重短期轻长期，重治标轻治本倾向也就相当突出，改革的具体落实上缺少实质性措施，有些改革避重就轻、避实就虚，使得一些改革在具体落实中处于可有可无的状态。一些地方领导干部对于当期无有回报的改革，能拖则拖，能推则推，都想在自己的任期内有更大的政绩。地方政府全力以赴抓短期GDP增速最大化，政府公司化倾向没有彻底扭转，使一些改革久攻不下。

二是举办和应对国内外大事件，不少重要改革被迫放缓。近些年，随着我们国家经济实力的整体提升，我们有能力和条件举办一些重大国际国内赛事、会议，如2008年举办的奥运会、2010年上海世博会、2011年广州亚运会等，赛事和会议的准备和举办也在一定程度上分散了各级领导对改革的关注。汶川大地震、国际金融危机、国内通胀的压力使政府的主要力量用于应对内部、外部的压力和挑战，虽然继续推进改革，但是不少重要改革被迫放缓。

三是比较注重短期政策，改革战略重点不突出。应对国际金融危机我们取得了成效，但与此同时高强度的刺激政策也加剧资产泡沫和通胀加大。短期问题其实是受制长期问题。我们既要有效应对短期问题，而且更重要的是要抓紧解决长期问题，也就是转变经济发展方式。反之“两难”的困境将时常出现。在确定改革战略重点后，对不同领域的改革需要进行排序，设计清晰的阶段性目标，便于分步骤完成中长期目标。如果我们在解决短期目标时，对长期目标——转变经济发展方式突破不够，那么就会增加既定改革攻坚的难度和时间。

四是既得利益群体的阻挠，使得改革扭曲变形。经过多年改革发展，社会群体在分化，客观上也出现既得利益群体。中央在很多重要文件中反复强调国有企业要向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。但在现实中，有些国有企业无限制地进入竞争性领域，与民争利。由于全面推进行政体制改革，政府由改革的领导者变为被改革者，强势政府主导资源配置权力极难割舍，这也是审批体制改革进展缓慢的原因，政府改革将使得不同层级相当一批官员利益受损而难有进展。

五是改革共识逐渐缺失，改革动力和能量不足。从对待改革的态度上来看，有一些人认为，中国现在就是要靠发展，改革要冒很大风险，不能期望有多少举动，以免影响发展。还有人认为，执政党推进改革并做出让步，本身就会怂恿进一步改革的要求，从而很容易像滚雪球似的形成革命运动，这样不利于执政党的领导。甚至理论界还发生了“民主是好东西”还是“民主是坏东西”的激烈争论。有些网站还出现了为“无产阶级专政下继续革命理论”甚至“文化大革命”评功摆好的反常现象。另外，由于我们某些改革措施在实践中也有脱离公共利益的倾向，引发了人们对改革的一些批评意见，并进而对整个市场化改革和建立市场经济体制提出质疑。如果说过去改革主要的阻力是意识形态因素，现在的改革则进入利益博弈时代。

六是改革组织机构缺失，改革措施难以推动落地。20世纪80年代，国家先后成立了“国务院经济体制改革办公室”和 “国家经济体制改革委员会”，由总理兼任主任，负责体制改革的总体设计。承担重要使命：一是集中精力研讨规划改革开放的战略全局工作，向中央提出重大决策建议；二是强化改革开放的全面协调和重点改革举措的推进。当时，邓小平要求总理屁股要坐在改革上，因此先后由总理兼任国家体改委主任，国家体改委从此成了中国设计经济体制改革的总部。当时，国家体改委汇集了一大批有才华的人士，为国家改革开放献计献策。后来机构改革中国家体改委、体改办陆续撤并了。但中国改革发展实践并没有停步，经济改革和社会发展中又出现了许多新的问题迫切需要解决。而国家发展改革委忙于宏观调控，制定规划和审批项目牵涉了大量精力，也难以全力协调推进改革。

二、抓住战略机遇期需要加强改革顶层设计和推动

战略机遇期一般是指对全局产生重大，深远影响的一段时期，是有利于战略实施的历史阶段及其大的背景、环境和条件。战略机遇期的形成，往往是国际、国内条件发展的综合结果。要跨越中等收入陷阱，首要问题就是我们国家要在21世纪头20年紧紧抓住可以大有作为的重要战略机遇期的基础上，争取21世纪到建国100年前都争取成为战略机遇期，使国家赢得更长久的和平稳定发展时期。如果实现目标，这将是中国经济总量超过美国，民生重要改善的发展时期，这将是实现中华民族伟大复兴的最关键时期。

2002年党的十六大报告作出了一个重要判断：“纵观全局，21世纪头20年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。”党的十七大报告重申要“抓住和用好重要战略机遇期”，党的十七届五中全会和国家“十二五”规划都强调提出要“继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期”。现在看，在本世纪头一个10年，党和国家成功抓住了重要战略机遇期，克服了各种困难，改革开放和现代化建设取得了显著的成绩，把一个13亿多人口的大国成功带入了经济社会发展的新阶段。

我们认为，不仅仅在“十二五”时期，也不仅仅到2020年，要继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，如果我们各方面都能够做到位，积极探求跨过“中等收入陷阱”的战略安排、路径选择和政策保障，到2050年的未来40年，即到新中国建国100年争取成为我国发展的重要战略机遇期是有可能性的。如此考虑，主要基于以下重要的因素：

其一、有基础。未来十年我国将实现全面建设小康社会的目标，按照党中央的战略安排，到2020年，我国将全面建成小康社会，将在经济、政治、文化、社会、生态五个方面取得重大进展。从我国的发展实际来看，党中央确定的全面建成小康社会的战略目标是能够实现的。全面建设小康社会的实现将为到本世纪中叶基本实现现代化的远景目标奠定坚实的基础。

其二、有机遇。当下世界，世界多极化、经济全球化深入发展，世界经济政治格局出现新变化，美国、欧盟面临重重困难，经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，短期很难有新的变化和突破。中国成为世界第二大经济体，新兴国家发展迅速，国际经济和政治秩序进入了深刻的调整变化期，国际环境总体上有利于我国和平发展和“弯道超车”。我们要把握好在全球经济分工中的新定位，积极创造参与国际经济合作和竞争新优势。

其三、有空间。我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，特别是工业化处在中期阶段还有巨大的提升空间，城镇化率从2010年的47.5%到2050年有可能达到75%，有4亿人口要进入城市，从城镇化创造的需求来看，我国市场需求潜力巨大。而信息化、市场化、国际化还处在发展中，很多的能量还有待释放，只要我们加快经济结构战略性调整，有能力支撑经济未来四十年的稳健发展。

其四、有可能。从未来发展看，我国资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，劳动力素质改善，基础设施日益完善，政府宏观调控和应对复杂局面能力明显提高，社会大局保持稳定，完全有条件推动经济社会发展和综合国力再上新台阶。我们必须科学判断和准确把握发展趋势，充分利用各种有利条件，加快解决突出矛盾和问题，集中力量办好自己的事情。

面对历史的发展机遇，我们必须牢牢抓住。这就需要加强顶层设计和推动。改革已进入到深水区，虽然试验和试错的改革方式仍十分重要，但转变经济发展方式、统筹城乡发展、保障和改善民生等方面所需要的改革必须整体配套、协调推动，涉及经济、社会、政治各领域，必须制定总体规划，对系统目标、系统结构和实现方式进行顶层设计和顶层推进，其动力机制是自上而下的，虽然初始改革动力仍在基层，但任何局部改革都无法替代新一轮改革的顶层设计。同时在改革领域，从下到上能有效推进的改革已经越来越少，需要从上到下推进的改革领域已经越来越多，而且大多数涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高，不改又不行。

当前，社会上对加强改革的顶层和设计与规划给予很高的期待，吴敬琏先生还提出了加强顶顶层设计与规划的建议，综合各方面的意见，我们认为，当前改革的顶层设计应包括如下内涵：顶层设计的主体具有特别指向，要有强大的权威性和推动力，从十七届五中全会公报和“十二五”规划来分析，当前顶层设计的主体特指中央决策层。顶层设计的内容是对中国改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等方面进行整体设计。就是对中国改革的整体谋划，最大限度地化解改革的阻力，确保改革的顺利进行。

顶层设计是改革发展的需要，原因如下：

一是发展的新阶段要求顶层设计。当前，以转变经济发展方式为主线的改革客观上要求基本制度定型，并在基本制度定型的基础上进行制度创新。如果基本制度长期不定型，政策体制不稳定，将影响可持续发展。改革进入制度定型阶段，意味改革更多地需要理性设计、顶层设计，局部的完美要让位于国家整体发展的要求。从改革整体来看，如果所有的改革都是自下而上的进行，这会产生制度分化问题、国家制度多样性问题。各地方就会你改你的，我改我的，国家在制度层面整合将越发困难。在大系统作出顶层设计后，大系统下的各个子系统才会有相应的设计。如我们医疗卫生系统怎样改革、教育系统怎样改革等。不搞好顶层设计，到地方改革就会变成一句空话。当前经济改革、政治改革、社会改革和文化改革都在进行，只有加强顶层设计，从上向下推进改革，改革才会有序、才能有实质的推进。

二是经济全球化发展要求顶层设计。过去30年，中国经济成功发展是在一个相对宽松的国际市场环境下实现的。但是，现在国际经济形势的不确定性与国内积累的经济社会问题交织在一起，给国家经济安全运行带来了新的风险，这需要加强顶层设计，更加自觉地统筹国内和国际两个大局，而不能地方、部门自行其是。例如，近几年，国有企业在对外投资领域相互争利，恶性竞争，致使国有资产流失，国家利益遭受重大损失。国家在这一问题上，应有统一的全局设计。随着中国经济在全球经济中的地位提高，国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，在总体规划和顶层设计中，需要立足全球政治经济格局变化，考虑其外部性及多重反馈因素。

三是转变经济发展方式要求顶层设计。转变经济发展方式任务千头万绪，对改革路径设计的要求更高。“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期，既要化解过去高增长时期积累的矛盾和问题，又要紧紧抓住战略机遇期，推动国家经济再发展。这就要求通过加强改革顶层设计和总体规划，从全局上把握不同领域改革的协调性与配套性，有效避免改革分散推进、缺乏整体效果的局面，以适应经济发展方式转变的要求。顶层设计是发展的需要，一方面是，加强有效扩大内需的顶层设计；另一方面是，在资源环境约束加剧的情况下，加强可持续发展的顶层设计。另外，地方政府过分关注地方经济总量的扩大和地方财政收入的增长，而在转变经济发展方式相关改革上缺乏应有积极性，深层次的原因在于中央与地方财税关系改革缺乏顶层设计。

四是在处理中央与地方关系上要求顶层设计。改革开放以来，在处理中央与地方关系上一直是分权的思路。事实证明，这样思路有利于经济发展。但是，我们要看到，这种分权的模式在解决公共事务问题上有不利的一面，它不利于解决公民的平等权利问题，特别是公民个人的权利问题。如，职工养老保险关系不能随劳动者就业地点的变化而转移问题，就是一个例证。因此，国家要合理划分中央与地方，明确各自责任，并根据事权与财权相匹配的原则，通过税收和转移支付等途径确保各级政府拥有履行事务的财权。由于缺少顶层设计，中央政府与地方政府之间的一些职责权限缺乏明确法律界定，即纵向分权不清，致各级政府在提供公共事务上相互推诿，损害社会公共福利。

三、坚持民生导向、民富优先和共同富裕的理念

争取战略机遇期，加强改革的顶层设计与规划，跨越“中等收入陷阱”，最重要的工作是什么？我认为是需要坚持民生导向、民富优先和共同富裕的理念，更加注重统筹协调不同利益群体的矛盾与冲突，重点解决收入分配差距扩大的问题。

在现代文明国家，需要关注民生、民权、民享，需要坚持民生导向、民富优先和共同富裕的理念，任何发展阶段都需要统筹协调人民内部不同利益群体的矛盾与冲突。这个问题对未来几十年处在最要紧时期的中国具有特殊的意义，不是个技术问题，而是战略性的问题。我国要很好的跨越“中等收入陷阱”，在未来经济社会发展的进程中，需要以积极的姿态谋求社会各个阶层各个群体之间的利益协调,以利于长期保持市场对要素资源的有效配置和社会稳定常态下利益关系的相对和谐，努力探求与社会主义市场经济相适应的新型的协调的经济利益关系，消除国家动乱的根源和隐患。

中国如果出大问题，也可能在不同利益群体的矛盾与冲突这个问题上没有解决好。当前，我国正处在战略发展机遇期，根据国际经验，这是经济起飞国家发展的关键阶段。由于国际经济合作空间扩大、产业结构调整转型提速、经济利益格局剧烈变化、各种社会矛盾进入多发期。不少专家的研究表明，经济起飞国家的社会矛盾尽管错综复杂，但绝大多数属于经济利益关系方面的矛盾，且多散落在经济关系的各个点上，只要处理得当及时，不但不会影响经济社会的稳定，而且会有助于经济社会增强抗干扰的能力。但如果掉以轻心，社会成员经济利益矛盾长期得不到解决，各种利益矛盾集中到一个断裂点面上，就可能酿成乱子。一些本来可以妥善解决的经济利益纠纷，就可能演变成群体性的冲突和事件，就会影响到国家改革、发展、稳定的大局，甚至会使我国失去难得的发展战略机遇期，大意不得。

坚持民生导向、民富优先和共同富裕的理念，统筹协调不同利益群体关系也要抓住重点。那么，重点是什么？必须依靠发展、改革和调节等多方面的手段，来解决收入分配差距扩大所面临的问题。

一靠发展。要把发展经济作为解决收入差距问题的根本手段，大力发展社会生产力，创造收入分配的财富之源。一是积极地扩大就业。把就业优先的国家战略落到实处，创造条件不断增加劳动就业岗位。二是鼓励广大居民创业。运用财政补贴、税收优惠、社会保险、担保贷款等财税与金融政策手段，积极地支持居民自主创业，大力发展中小微型企业。三是千方百计地增加农民收入。大力发展农村经济，促进农村优势产业和特色产业的发展，扩大农村经济合作组织。继续加大对农业的补贴政策，稳步提高农产品收购价格。四是扩大居民财产性收入。鼓励居民通过所拥有的金融资产进行投资，获得财产性收入。在农村，要创造条件让广大农民享有更多的土地财产收入以及林权收益。五是大力发展公共服务事业。加大对中西部地区、农村地区公共服务的财政投入和转移支付，逐步实现城乡之间、东西部地区之间基本公共服务的均等化。

二靠改革。要以更大的决心和勇气加快推进改革，创造公平分配的制度与体制环境。一是改革和完善以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度。建立工资集体协商制度，完善工资指导制度，建立职工工资稳定增长和支付机制，完善劳动力市场机制建设，提高劳动报酬在初次分配中的比重，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重。二是改革和完善我国的财政税收制度。实行结构性减税，完善个人所得税制度，以高收入者作为个人所得税的征税重点。进一步完善资源税制度，开征环境保护税，研究推进房地产税改革等。三是深化行政垄断性企业收入分配制度改革。完善垄断性企业资本收益的收缴和使用办法，合理分配国有和国有控股企业的利润，加强对这类企业的工资总额和工资水平的双重调控。同时引入竞争机制，逐步破除行政性行业垄断。四是深化政府机关和事业单位工资改革。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度，努力形成科学合理的工资水平决定机制和正常调整机制。五是深化户籍制度改革。建立城乡统一的劳动力市场，为城乡劳动者创造公平的就业和发展机会。

三靠调节。通过调节，建立公平合理的收入分配制度，让全体人民合理分享改革发展的成果。一是提高低收入者的收入水平。建立健全覆盖城乡居民的最低生活保障制度，进一步完善优抚保障机制和社会救助体系，重点解决社会弱势群体和特殊困难群体的生活问题。二是扩大我国的中等收入群体即中产阶层的比重。让那些掌握先进技术和先进管理经验、从事复杂劳动的人，获得较高的劳动报酬，形成符合中国国情的中产阶层。三是依法调节高收入者。除了通过个人所得税、物业税、房地产税等措施向高收入者依法征税外，还需要严格规范国有企业经营管理者的高额年薪收入，严格控制垄断性企业将垄断收入转化为本企业职工收入。四是依法取缔违规违法收入。对隐瞒经营收入的各类企业主和个体工商户、对有高额灰色收入的群体，要依法予以征税；对那些有受贿收入的腐败分子和少数官员的权力“寻租”，要依法严肃查处，过去讲“乱世用重典”，现在形势变了，“盛世用重典”。五是大力发展慈善事业。要在全社会积极培育和弘扬慈善精神。鼓励营利机构、非营利机构和居民个人资助或创办慈善机构，从事慈善事业，完善各种公益类机构的管理办法。

四、加强改革顶层设计和顶层的强力推进

加强改革顶层设计和顶层推进，首先要做好各项改革的协调工作。一是建立科学规范的决策和推进机制。在加快转变政府职能、坚持依法行政的同时，要积极整合各方面资源，建立高层次的改革领导、组织、决策、协调和推进机制，负责改革制度的顶层设计和顶层推动。当前，重点是围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，确定行政管理体制、财税体制、投融资体制、国有企业改革、基本公共服务体系建设等方面的顶层设计，并确定优先顺序和重点任务。

二是使改革沿着规范化、法治化轨道发展。如何处理改革和依法行政的关系，是改革无法绕过的难题。在推进改革中，要根据改革的总体规划、重点环节和关键领域的要求，不断加强立法工作，从注重经济领域立法向注重社会领域、政治领域立法均衡发展转变，从注重创建法律体系逐步向提高立法质量、强化法律效果转变。要及时将改革成果转化为法律，在改革中与国家法规相抵触的改革试点由中央直接安排，与地方法规相抵触的改革试点由地方安排。同时，要加强对改革进程的跟踪监督和阶段性评价，及时纠正失误、问题和偏差，使改革推进措施更加完善。

三是把好的地方改革经验上升为国家政策。近几年，各地在探索改革发展上，取得一些好的经验，具有一定代表性，国家应进一步总结经验，作为政策制定和立法修订的依据。例如成都、重庆统筹城乡发展的改革试验，广东的行政体制和社会体制改革探索，对全国具有重要的借鉴意义。其中好的经验就应进一步上升为国家政策，使之在更大的范围内发挥作用。

当前，为更好地推进改革，必须在以下方面有所突破：

一是克服部门利益对改革的影响。从近些年改革来看，在政府转型成为改革关键和重点的时候，由部门自行设计方案推进改革，难以保证改革决策的科学性、合理性。一些改革最初的设计很好，但改革推进中难以避免部门利益的局限性，容易使改革扭曲变形。“十二五”时期转变经济发展方式和加快建立基本公共服务体系是改革的重点，将涉及到多个领域的改革。这些改革如果由部门自行设计，就很难有实质性突破。这就需要研究如何通过加强改革的顶层设计，出台超越部门利益的改革方案，并由顶层推进来实现。

二是克服地方利益对改革的影响。未来一段时间，改革将更多地触及地方利益。例如，政府对房地产市场进行调控，将涉及地方财政收入问题。再如，经济结构的战略性调整成为“十二五”时期改革的主攻方向，中央政府要控制过剩产能，调整经济结构，严格限制高污染行业，可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题都必然涉及到中央地方财税关系调整的深层次问题，都需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。

三是克服行业利益对改革的影响。公平竞争的市场环境是各种所有制经济各显其长、相互促进、共同发展的重要前提。要健全公平的市场准入制度。凡是法律没有禁入的行业和领域，都应鼓励民间资本进入，凡是对外资开放和承诺开放的领域，都应向国内民间资本开放。市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，不能只对民营企业和民间资本设限和附加条件。要健全公平的产权交易制度，促进民间资本的重组、联合和参与国有企业改革。很多领域涉及到打破行政垄断，涉及包括铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整，涉及到国有经济和民营经济之间的利益博弈。这些问题，有的已经有进展，但推进缓慢，有的还刚刚破题，没有明显成效。只有在中央的统一部署、统一规划下，才能切实推进国企改革和垄断行业改革。

参考文献：

1.迟福林：《中国：历史转型的“十二五”》，中国经济出版社，2011

2.吴敬琏：《改革需要顶顶层设计》，《中国改革》2011年12期

3.高尚全：《急需建立高层的改革协调机制》，《中国改革》2011年12期

4.张卓元：《经济改革缘何进展缓慢》《中国改革》2011年12期

5.郑秉文：《如何绕开“中等收入陷阱”》，《行政改革内参》2011年5期

6.刘世锦：《中国如何跨越高收入之墙》，《中国改革》2011年6期

（原载《国家行政学院学报》，2012年第1期）